拆遷補償原則有望城鄉統一 行政強拆存廢尚未定

　　2009年3月20日，朝陽法院聯合城管等部門對十八里店鄉一釘子戶進行強拆。資料圖片 本報記者 王苡萱 攝

　　沈巋 北大法學院副院長。上書全國人大常委會建議對現行《城市房屋拆遷管理條例》進行審查的5名學者之一，曾多次應邀參加拆遷條例的修改座談會。插圖/李明輝

    去年12月7日，認為沿用8年的《城市房屋拆遷管理條例》，與《憲法》、《物權法》確定的保護公民不動産的原則存在抵觸之處，5名法學學者上書全國人大常委會，建議重新審查該條例。

    今年1月，《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》公開徵求意見。11月23日，媒體披露稱，一份新版草案正在專家中研討。

    備受期待的拆遷新法為何遲遲不能出臺？與舊版相比，新版草案有哪些亮點？“5學者上書”一年之際，本報昨天專訪參加過新版草案討論、5名上書學者之一的北大法學院副院長沈巋。

　　■關鍵詞

　　5學者上書建議審查拆遷條例

    去年12月7日，認為國務院2001年頒布並沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》，與《憲法》、《物權法》等法律中保護公民不動産的原則和具體規定存在抵觸之處，北大5名法學學者沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪遞交信件，建議全國人大常委會審查該條例。

    去年12月16日，國務院法制辦組織座談會，邀請了這5名學者在內的專家研討《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例（草案）》；同年12月29日，全國人大法工委邀請這5名學者進行座談。

    今年1月29日，《國有土地上房屋徵收與補償條例（草案）》向社會公開徵求意見。

　　行政強拆 存廢尚未最後定

    “回遷”概念 明確至鄰近地段舊城改造 須經人大審查最嚴格規定 被取消基本原則 適用集體土地

    京華時報：你和另外4位老師上書後，大家對新拆遷條例的出臺很期待。今年1月29日，《國有土地上房屋徵收與補償條例（草案）》向社會公開徵求意見，之後就不再有新消息。直到11月23日有媒體披露稱，新版草案出臺。據你了解，新拆遷條例為何遲遲不能出臺？

    沈巋：新條例牽涉到多方面的利益，比如地方政府等，會有一個討論、博弈的過程，不可能很快出臺。另外，國有土地上的徵收補償規定，還要跟集體土地上的徵收補償統籌起來考慮，這也需要一定的時間。

    京華時報：你參加了幾次新拆遷條例的座談？

    沈巋：我參加了4次，每次參加的學者都不一樣。最近一次是11月份，參加的有七八位學者、專家、律師，（我們）討論了修改後的最新的草案。

    京華時報：最新版的討論草案，跟之前的拆遷條例、1月29日公佈的草案相比，有哪些進步之處？

    沈巋：在我看來，首要的一點，就是媒體已經報道過的——行政強拆取消了。用通俗的話説，如果行政機關經過比較民主的程序作出征收決定，補償額也按照補償的標準——即現在的市場價，但仍然有少數“釘子戶”不願意走，這時候的強制拆遷還是會存在的。

    京華時報：強拆仍有存在的必要？

    沈巋：對。在特定情況下，強拆仍然有可能會存在。新版草案規定，行政機關不能強制拆遷，它必須要向法院申請強拆。這意味著，行政機關自己執行自己的徵收決定的情形將不再存在。

    京華時報：那麼，行政強拆被廢除已成定局？

    沈巋：不能這麼説，並不排除最後的規定會把行政強拆加上去。為什麼呢？目前來看，最新的這版草案我個人是認同的，但法院有相當一部分同志認為這不符合我國的現實情況。所以呢，也會有一些法院和行政機關的不同意見。在這個問題上，最終結果怎麼樣，現在還不好説。

　　“回遷”概念 明確至鄰近地段

    京華時報：其他方面有何進步？

    沈巋：新版草案在補償的標準上，比原先頒布的草案還多了一點，即補償的標準是不低於市場價格。原先的草案關於補償標準的説法是“相當於同類地段的市場價格”。新版草案規定了一個最低限——不低於市場價，並不排除還有可能高於市場價的情況。

    京華時報：為什麼這麼規定？

    沈巋：比較符合現實。補償需要考慮的因素比較多。新版草案還明確了搬遷費和臨時安置費。儘管之前也有一些學者專門提出來，但徵求意見稿中沒有明確。可搬遷也好、買房子也好，都有一個臨時安置的過程。

    京華時報：在考慮被徵收人的利益方面，還有哪些新規？

    沈巋：這次還明確了“回遷”的概念。原先的草案只是規定，危舊房改造的被徵收人有權利回遷，但“回遷”是一個什麼概念沒有規定清楚。新版草案中，對回遷作了非常明確的規定：就是遷到“被徵收人原先的被徵收地段或者鄰近地段”。這樣，不至於説“回遷”，一下子回遷到很遠的地方去。對“回遷”作出明確，我認為是比較合適的。

　　舊城改造 須經人大審查

    京華時報：暴力拆遷、野蠻拆遷屢見不鮮。在這方面，有沒有更進一步的規定？

    沈巋：徵求意見稿中禁止暴力和野蠻拆遷。新版草案則規定了比較明確的法律責任，比如某些情況下要承擔刑事責任，造成財産損失的要承擔賠償等民事責任，某些情況下還應接受處分等行政責任。

    京華時報：在新拆遷條例的討論過程中，公共利益的界定一直是關注的焦點，也是一個難點，有專家提出用列舉法規定哪些是公共利益等。1月29日的徵求意見稿中對公共利益作了7個方面的界定。在這方面，新版草案有哪些突破？

    沈巋：説到公共利益的界定，他們有一種考慮，就是安居工程和舊城區的改造都要納入到國民經濟和社會發展計劃當中。根據現有規定，國民經濟和社會發展計劃是要經地方人大通過的。從這個意義上説，它巧妙地賦予地方人大對安居工程和舊城區改造的審批權或者説一種審查的權力，並通過這樣一種形式規定下來了。儘管在字面上看不出地方人大，因為國務院的法規是不能規定地方人大應當做什麼、不應當做什麼的。但這麼一規定，安居工程和舊城區改造就要經過地方人大通過，就有了民主化決策的程序。

    京華時報：這似乎沒有直接界定公共利益？

    沈巋：我個人認為，公共利益沒有辦法完全界定清楚，不可能窮盡公共利益的事項。因此，程序是非常重要的。關於新版草案，建議多關注對徵收民主程序的強化。在徵收決定作出之前，應該盡可能聽取被徵收人的意見，涉及到一些危舊房改造的，仍然要堅持經過大多數人同意。

　　最嚴格規定 被取消

    京華時報：大多數人同意是什麼概念？1月份的徵求意見稿中對危舊房改造有三個限制，即一個“90%”和兩個“三分之二”。新版草案對此是如何規定的？

    沈巋：原來説的一個“90%”和兩個“三分之二”在新版草案中被取消了。但是，在危舊房改造中仍強調多數人同意的決策機制。就是説，如果多數人不同意危舊房改造的話，那還是應該聽取多數人的意見。

    京華時報：為什麼要刪掉呢？

    沈巋：他們覺得這個非常困難，但沒有非常詳細地説明這個困難是什麼。我是這麼考慮的，90%的比例可能確實是比較高了。90%的説法在有些地方試行過，比如上海。香港原來也有一個類似的90%的規定，但現在已取消，變成80%。研究中，一些西方國家或鄰近地區也不見得一定要那麼高的比例。

    我認為三分之二就已經差不多了，已經達到了絕對多數了，不能因為少數人堅持他們所謂的權利，而讓多數人沒有辦法去提高他們的生活或居住水準。加上不低於市場價格的補償標準、加上搬遷費臨時安置費，達到這樣一個高度的話，應該是可以接受的。所以，我當時提出來，讓他們主要考慮一個程序的問題，要有多數決議的程序。

　　基本原則 適用集體土地

    京華時報：新版草案只針對國有土地，對集體土地上的徵收，會如何考慮？

    沈巋：如果只有這個規定，集體土地上的問題依然得不到解決，而目前集體土地的徵收拆遷發生的問題幾乎佔了百分之七八十。大部分的案子，包括宜黃的案子都是發生在集體土地上的。所以，有人提出，城市的問題已經不是主要的領域了，主要領域應該是針對集體土地的。

    我了解到，中央要同時修改《土地管理法》。參加討論時，國務院法制辦主任説了，我們這次制定的基本原則，其實都應該適用於《土地管理法》的修改。也就是説，我們不可能在城鄉實行不同的徵收補償制度，應該是相同的、平等的。因此，所有關於這個條例的討論，大多數是可以適用到集體土地的。唯一的不同，集體土地如果要轉變為建設用地的話，它沒有一個市場價。集體所有的土地不能直接流轉為建設用地，它必須要經過國家徵收。所以，在國家壟斷土地一級市場的情況下，就沒有市場價。因此，補償價格，會是《土地管理法》修改中一個非常重要的難點。

    京華時報：那現在是怎麼做的呢？

    沈巋：現在已經在做的，就是按照區片綜合地價。意思是，在這一片地區，它們鄰近的、已經轉變為建設用地的大概的市場價格。但這個區片綜合地價不是評估得出的，而是地方政府制定的。所以，國土資源部在幾個文件中也要求，區片綜合地價要適時進行調整，要根據時間的不同而提高。在這個問題上，究竟應該怎麼做，是非常難的問題，學者也有不同的看法。

    京華時報：新條例何時能出臺？有沒有時間表？

    沈巋：這個我不知道，不好説。我給他們的建議是：條例的出臺要和《土地管理法》的修改之間有一個銜接，二者之間的時間不能拉得太長。一不能太早出臺。如果條例出來後，《土地管理法》拉了很長時間，集體土地上的問題依然得不到解決，公眾仍然會質疑政府沒有協調考慮。也不能太晚公佈。太晚的話，大家的信心就會喪失，公信力也沒有了。 

    新京報：五教授建言一週年，新拆遷條例在哪

    從材料提交到徵求意見，各方都保持積極的態度。人們以為，春節過後，這個條例就會頒布。然而，春節過後，再也沒有《國有土地上房屋徵收與補償條例》的音信了。最初五教授們還滿懷期望地預測，條例很快就會出臺。在等待的期間，發生了更多暴力拆遷事件、自焚事件。每一次，輿論都會關注《國有土地上房屋徵收與補償條例》，一次又一次地呼籲這個條例出臺。但是，整整一年過去了，它沒有出臺，舊拆遷制度又存活了一年。

    這樣的情形在中國當代政治史上是相當罕見的。一項制度，也即拆遷制度，輿論已經近乎一致地認為，它已經造成了廣泛而嚴重的經濟社會問題，政府立法部門也已經公開而清楚地表明了廢除它的意願，並且已經制定了另外一個相對合理的法規來作為替代品。但是，這個替代的過程，這個制度變革的過程，卻始終不能完成。

    這樣的事態讓人困惑、不解。人們也在猜測，究竟是什麼樣的力量，阻止了這樣的制度變遷？

     焦點鏈結

    今年各地強拆事件頻發

    3月27日 江蘇連雲港市東海縣黃川鎮一戶村民為阻攔鎮政府強拆自家的養豬場，澆汽油自焚，最終導致68歲的陶會西死亡，而陶會西92歲的父親陶興堯則被燒傷。

    5月24日 河北邯鄲市廣平縣10天強拆1000多戶群眾房屋，並強徵其土地。

    6月1日 在安徽阜陽一個土地開發項目中，開發商與業主無法達成補償協議，雙方僵持不下，後因政府公權力的介入而失衡，導致業主的房屋被違法強拆，一名業主服毒自殺。

    9月10日 江西撫州市宜黃縣鳳岡鎮因強制拆遷引發自焚事件，拆遷戶3人被燒成重傷，最終導致1人死亡。

    10月25日 河南鄭州多人被扔泥溝後發現自己家的房屋已被強拆，市民稱，當地的櫻桃溝成了“扔人溝”。當地官方解釋稱，事主佔用的是集體房屋。對於被打和拋荒一事，官方則表態為臨時工所為，事後才得知情況。

    10月30日 山西太原一待拆遷民房發生入室行兇案。10余名手持棍棒人員闖入民房對兩人毆打，致使一人死亡一人受傷。

    11月3日 有網帖稱，安徽省池州市市長方西屏帶城管、公安等力量參與該市貴池區的拆遷談判，聲稱“不做市長，也要在20天內把梅龍鎮剷平”，激起當地村民憤怒，其座車被掀翻。

     新拆遷條例大事記

    ☆2009年12月7日北大五名法學學者沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪向全國人大常委會建議對《拆遷條例》進行審查。

    ☆2009年12月16日國務院法制辦組織座談會，邀請了包括北大的這五名學者(其中陳端洪因事先安排有事而未出席)在內的專家研討《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例》草案。

    ☆2009年12月29日全國人大法工委邀請這五名學者就修改拆遷條例進行座談，直言最近有些地方突擊拆遷現象嚴重，建議全國人大法工委和國務院關注，由國務院出臺通知，要求各地在元旦、春節期間遏制突擊拆遷的發生。

    ☆2010年1月29日《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》向社會公開徵求意見。

    （綜合京華時報、新京報、新民晚報等）　

    編輯：許桂梅