民航發展基金，不能穿新鞋走老路。否則，出發點再好，使用再有戰略性，仍然難以避免民眾的質疑。

    財政部日前公佈《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》，自本月起，廢止機場建設費規定，決定改徵民航發展基金。國內航班的旅客每人次50元；乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元（含旅遊發展基金20元）。財政部強調，民航發展基金沒有增加乘客負擔，只是對既有兩項基金進行整合，整合後民航節能減排和通用航空將是基金使用目標。

    機場建設費“變身”民航發展基金，引起很大爭議。在不少人看來，變個名稱等於“換湯不換藥”，乘客負擔固然沒有增加，但是機場建設費本就應該取消，換了名稱，無異於給了其繼續合法生存的空間。

    對於這一質疑，有兩個解讀角度。從財政的角度看，當年財政緊張設立機場建設費，有一定的必要性。一方面，發展航空業需要專門費稅支持，另一方面，機場建設費也真實反映了空運的緊張程度，帶有市場導向作用。但是，如今財政收入增長速度已經超過了GDP的增長速度，發展航空業的資金緊張情況已大為緩解，繼續徵收機場建設費的理由已經失效。因此，換個名目繼續徵收，法理性存疑。許多人的質疑並非無據。

    但是從資金管理的角度看，機場建設費由“費”變為基金，對於提高這筆專項資金的管理和使用效率，確有助益。民航發展基金屬於政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性基金預算，專款專用。

    相對於機場建設費的不透明度，政府性基金在徵收繳庫、資金渠道、會計審核等方面更嚴格。還要看到，由於歐盟近期對於入境航空的節能減排要求趨於嚴厲，中國航空業需要統一立場和行動步調加以應對，防止由此造成的巨大損失。將機場建設費轉為民航發展基金，並主要投于節能減排，可以視作對歐盟新措施的必要準備。

    乘客的空運成本需要減負，民航業面對的節能減排壓力也需要減負，平衡這二者的關係，只能隨著時間的發展和民航業技術的整合逐漸實現。這是客觀現狀，不可能旦夕之間解決。

    真值得關注的是此次機場建設費變身的程序。《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》固然經過上級批准，但是，民航局自身並沒有立法權，其變身的法理依據並不充分。更何況，如果將此次變身視作與消費者密切相關的收費項目，則除了行政程序外，聽證程序也不可匱缺。

    變身過程中的模糊性，不免令人擔心基金使用過程中是否也會存在模糊性。民航發展基金，不能穿新鞋走老路。否則，出發點再好，使用再有戰略性，仍然難以避免民眾的質疑。