黨國英 中國社會科學院農村發展研究所宏觀室室主任

      農地，農民心裏的疑惑，學者心中的糾結，基層幹部手上的烤山芋，地産利益鏈上的印鈔機。30年前差不多如此，現今益發如此。本文講的農地，包括農村耕地和農村建設用地。撰寫此文，意在紓解心中鬱結，也想在土地研究領域發出一點異樣聲音。

      一、農地究竟歸誰所有？

      不只一次，有地方幹部對筆者提問，農地究竟歸誰所有？問者不是不知道集體所有制這個法律用語。他們是在質問。

      我們不能簡單地用法律概念作回應。

      長話短説。馬克思在這一點上有好的説法。需要區別法律上的所有權和經濟意義上的所有權。英國的土地在法律上歸國王所有，但英國的朋友講，英國的農民從不記得土地是國王的。這就是説，在經濟意義上，英國的農地歸實際歸地主或農場主所有。法律上的所有權被名義化了。

      按中國的農村土地承包法，集體所有權也接近被“名義化”了，但在我們中國法制環境下，事情遠沒有這麼簡單。

      如果法律上沒有形成具有特定主體的財産權，或法律得不到尊重，那麼，誰對土地有實際的支配權，經濟意義上的所有權就歸誰！而這個實際支配權在中國並沒有一個範式。若一個村長敢於隨便和開發商聯合佔地、拆房，這些土地不就是村長所有麼？儘管法律規定不是如此。

      然而，實際支配權的現實存在並不總是合理。我們的麻煩就在於名義法權和實際支配權之間有複雜廣闊的反差，一切糊塗、糾紛均來自這個空間。所以，我們説不清農地究竟歸誰所有。所謂産權不清，也就是這個意思。

      好的土地法制系統有兩個要點：第一，盡可能使名義法權和經濟意義上的權利統一起來；第二，實際權利要有利於提高土地資源利用的效率和公平程度。

      中國法權上的集體所有制是“共同共有産權”，而經濟研究表明，農業生産適合採用“按份共有産權”或“私有産權”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地産權制度，將農業生産用地歸於農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區所有，將宅基地完全歸農民所有。

      當然，也可以“曲線”改革，就是做虛“共同共有”，做實農戶承包權。十七屆三中全會確立的土地承包長久不變的改革思路在大的方向上符合上述要求。

      二、世代居住權大不過規劃權？

      現在，有人拿“公共利益”，拿“政府規劃”做為拆農民房的依據。這個道理講不通。

      人家世代居住在那裏，你（政府）突然説因為要提高土地資源利用效率，要服務於公共利益，要人家搬家，這怎麼能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率麼？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎麼回應？

      所以，在涉及佔地、拆房個問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。農民祖輩住在那裏，並非一開始就“無效率”。現今的低效率與政府的公共責任沒有承擔好有關。

      解決問題的辦法是和農民商議，除非在極端情況下（如非常重大的公共利益需求），如果農民不願意搬家，不願意出讓土地，政府就不可有任何強制。政府官員要相信，主要本著協商的原則，徵得農民的同意，完全可以找到一個兼顧公私利益的解決問題的辦法。

      農民同意是天則。經濟學算不出來合理的補償價格；如果能算出來，就不要市場經濟了。

      三、土地保護：究竟誰讓人更不放心？

      集體建設用地與國有建設用地的“同地同權”改革推不開，似乎有一個理由，説如果改革，怕農村建設用地的規劃管不住。這個理由其實不充分。

      的確，農民那裏會有一些佔“公家”便宜的毛病，甚至還有貪圖私利、殃及鄰居的毛病，但這種毛病與政府公共管理責任不到位有關，也與我們對農村傳統自治機制的衝擊有關。往往是我們自己制定規劃、維護規劃不嚴肅，讓規劃失去了權威性，造成了人們行使機會主義行為的空間，才給別人有了利用的機會。

      出路當然是推動土地利用規劃的法制化。在我們目前法制環境下，能不能在規劃法制化方面有大的突破？人們似乎沒有信心。其實是對法制本身沒有信心。這就怨不得基層幹部，更怨不得農民。