湖南邵陽目前約有千名“市容監督員”代替城管“執法”。這些監督員不穿制服，對違章停車罰款。罰款將上繳區財政,其中80%返還給監督員。交警方稱，監督員可勸阻違章停車行為,但是否有權力罰款要問城管或街道。(本報今日17版報道)

　　城市管理不只是高屋建瓴,更多時候,它需要滲透到各細枝末節,以實現精細化治理。所以,理想狀態下的管理體系,是以權力層級為軸,職能部門根據專業分工,在基層形成環環相扣的管理鏈條。問題是,即便引入了城管這一特殊體制,由於管理面過於龐大,而管理人手又相對不足,城市管理還是存在不少真空地帶,這種精細治理的訴求與管理範圍有限性的矛盾,解決的方法就是強化基層治理。城管外包的原始模型,即西鄉模式,以及新聞中的這種市容監督的方式,都有基層自治的影子。

　　聘請市容監督員,能提升城市管理的市民參與度,也確實能強化管理效率。畢竟,這些佩戴袖章的監督員,等於一個個流動的執法站,罰款80%的回饋機制,能激活他們的管理熱情,起到自治功效,這也是不少地區熱衷於此的原因。就目前來看,株洲、武漢、湘潭等地,都設立了同樣的監督體系,這説明市容執法的效果是相當顯著的。

　　不過,有效果不代表它合理合法,更不代表沒有隱患。邵陽市容監督體系,核心是執法權限,而執法權限既不能外包,也不能隨意下放,只能由各職能部門掌握,並運用於城市管理。開具罰單,屬於行政處罰,按照《行政處罰法》,它只能由行政機關在法定職權範圍內實施,不得委託其他組織或者個人實施行政處罰,監督員並非執法者,只是不具備執法資格的代管角色,根本不應該被賦予執法權限。也就是説,市容監督員的職責範疇,可以是勸導,可以是責令改正,也可以是口頭警告,但不能包括開具罰單,遑論開具罰單可以帶來創收。

　　按照邵陽官方所述,市容監督員與城管局之間,是委託關係,城管局委託監督員執法。城管有無委託資格呢？這裡有必要厘清城管執法權的本源。其實,城管的執法權,同樣可參照上述《行政處罰法》,城管本身就不是國家機器的常規編制,不具備執法資質,只不過為了便於管理,各城市職能部門將終端管理、服務職能委託、下放,並通過設置城管局,打包接納了這些本屬於各專業部門的末端職能,於是城管才具備了執法權。所以,現在對影響市容開具罰單的,通常是城管人員而不是警察,而在日本、新加坡等地,警察才是主要執法主體。因此,城管與各職能部門間,實際上已有一層委託關係,城管等於是在受委託執法,現在作為受託方的城管,再度將執法權限委託給市民,無異於建築領域的層層外包。權限層層委託的直接後果是,對執法隊伍的監管力度,沿邊際效應遞減,新聞中描述的拖鞋執法、不穿制服、以罰代管等亂象,就是這一後果的集中呈現。

　　市容監督,完全可以從監督著手,用勸導、規範、責令改正等方式實現社會治理,沒必要非得配備處罰權,並設置回饋機制。城管執法亂象早就説明執法權限外包的弊端,現在這些弊端並未消除,反而將更不具備權威認證資格的眾多市民納入執法隊伍,固然能為城市管理提供強有力的治理力量,但與此同時,以罰代管的思路必然加劇管理亂象,執法隊伍混亂也將會為城市管理埋下深刻隱患。