碳稅與碳交易的政策選擇

　　應當認識到碳稅並不是單獨存在的一個制度。碳稅的制度設計要和其他制度相匹配，其設計應切合中國低碳發展、節能減排的總體政策框架體系

　　文/王毅剛

　　2011年12月21日，歐盟委員會宣佈，儘管有包括美國在內的眾多國家強烈反對，歐盟仍然從2012年1月1日開始將航空納入碳排放交易體系。

　　同日，歐盟最高法律機構歐洲法院作出裁定，宣佈歐盟將要實施的此項政策並未違反相關國際法，從而駁回美國航空運輸企業就此提出的訴訟。

　　國內有媒體在報道此事時認為歐盟此舉是對國際航空徵收“碳稅”。稍前，還有媒體報道，我國預計于2013年在局部區域開始徵收碳稅，2015年推廣至全國。

　　一時間，關於碳稅的討論再度升溫。

　　然而，將歐盟2012年把航空納入碳排放交易體系視為是對國際航空徵收“碳稅”，理解上並不準確。

　　碳稅是以減少二氧化碳排放為目的，針對化石燃料如石油、煤炭、天然氣等，以其碳含量或碳排放量為基準所課徵的一種稅目，是應對氣候變化、節能減排的一種政策工具，與碳排放交易有相當的區別。

　　我國政府在剛結束的德班氣候變化會議上提出，中國從2020年開始可以有條件地承諾強制減排目標。國家發改委已經傳遞出在“十二五”期間推出碳稅和碳交易政策的信號。在實踐中，應當如何打出組合拳，使二者揚長避短，需要政策的協調設計和通盤考慮。

　　碳稅的爭議與實踐

　　碳稅的提出，源於英國經濟學家庇古所提出的“庇古理論”，他主張根據污染所造成的危害程度向排污者徵稅，從而達到控制污染排放的目的。

　　從提出之日起，關於碳稅的爭論就從未停止過。

　　碳稅政策的支持者通常認為，在實踐中，通過合理的碳稅制度設計可以部分甚至全部規避碳稅的負面作用，進而達到“雙重紅利”的效果：第一重即減排；第二重則是政府通過徵收碳稅，減少徵收其他稅目，如個人所得稅、中小企業稅負等，達到“稅收中性”（revenueneutral），或將碳稅收入用於支持減排技術研發、低碳産業發展或社會福利事業，成為政府長期穩定財政收入的來源。

　　反對者的意見則主要集中在四個方面：第一，對經濟的負面影響。主要是增加企業運營成本、降低産業競爭力；化石能源價格上漲，誘發通貨膨脹；滯緩經濟增長等。第二，對居民生活的不利影響。主流的碳稅徵收方式包括對居民生活中的能源消費（包括交通）徵稅，低收入人群對這部分增加的稅收額外敏感，可能降低他們的生活水準。第三，政府在制度選擇上的考量。在各種政策工具中，政策本身的適用性和對成本效益的考量決定了一個政策是否被推進。第四，徵管因素，主要包括徵管手段、徵管的利益分配格局等，這些都能影響碳稅的實施效果。比如我國如果要徵收碳稅，國稅和地稅如何分配、以什麼比例分配，直接影響著地方的行為選擇和政策傾向。

　　到目前為止，碳稅在全球範圍內的實踐經驗比較有限，很少有製造業大國實行整套的碳稅規則。

　　歐洲從上世紀90年代起一直試圖引進碳稅卻屢遭反對，轉而于21世紀初開始實施碳交易。目前有較長碳稅實踐歷史的是北歐。

　　以芬蘭為例，芬蘭是第一個實行碳稅的國家。1990年，芬蘭推出碳稅時，稅率僅為1.2歐元／噸二氧化碳，此後徵稅方法和稅率不斷調整。由於徵稅使得工業企業成本提高，為了保護本國産品和服務的國際競爭力，芬蘭在實施完善碳稅政策的同時，也實施了較寬鬆的稅收減免與返還措施。徵收碳稅對芬蘭的産業競爭力有一定的消極影響，但沒造成大的消極影響，主要是對環保科技的創新激勵抵消了一部分消極影響。芬蘭每年碳稅近30億歐元，佔總稅收9%。

　　在審視這些國家徵收碳稅的得失時，必須考慮的因素是，這些國家發達程度、經濟結構和能源結構，與我國有著深刻的差別。

　　協調設計碳稅制度

　　綜觀之，碳稅的制度設計要和其他制度相匹配，其設計應切合中國低碳發展、節能減排的總體政策框架體系，也就是説應該有一個頂層的一攬子低碳政策方案，進行協調、統一的規劃，使碳稅和碳排放交易制度協調統一，使碳稅和能源、資源價格（以電價、油價為主）形成機制改革協調統一，其中的重點是如何協調碳稅和碳交易的制度設計。

　　為了達到應對氣候變化，減少碳排放的目的，目前國際上比較常用的基於市場的減排政策工具，除碳稅外還有碳交易。

　　從政策效果來講，碳稅和碳交易各有優勢。

　　碳交易是一種激勵手段，管理當局設定一個排放總量控制目標後將排放權以配額的方式發放給各企業，由於不同企業的二氧化碳減排成本各異，因而可以通過交易獲得成本效率——減排成本相對較低的設施超量完成目標，然後把多出來的配額出售賺取利潤，而減排成本相對較高的廠商通過交易購買配額也可以降低自行達標的成本，最終結果是實現了整體減排成本的最小化。碳交易系統可以形成市場化的碳價格，這樣企業就可以根據實際情況選擇技術革新，提高能效或者是購買碳排放額度。

　　由此，碳交易制度有兩點優勢。其一，碳交易制度是逆經濟週期的，可以起到自動穩定器的作用。經濟蕭條時期碳排放少，市場上的二氧化碳需求減少，價格下降，需要購買碳排放量的企業減輕經濟負擔。反之，在經濟高漲時期，對企業碳排放産生抑制效應。其二，減少政府干預。碳稅的制定設計中有很多政治博弈，政策的制定、通過和實施經過時間較長，使得效率下降。而碳交易體系相對來講受到政府的干預較小，一旦配額分配完畢，政府對於碳交易市場幾乎是不干預的。

　　與碳交易中靈活的碳價不同，碳稅是對二氧化碳賦予一個價格，這個價格具有剛性。實際上，碳稅最大的問題即在於，很難確定最合理的稅率，稅率太低不會帶來實質性減排，稅率太高會對整個實體經濟造成影響。

　　但是相對於碳交易制度，碳稅的優勢主要表現在以下幾個方面：第一，覆蓋範圍廣泛；第二，不需要額外建立監督管理機制；第三，價格穩定，從而使得企業能夠更好作出如何減少排放的決策；第四，更容易適應排放絕對增長的國家。

　　通常認為，碳交易制度在固定的大型排放設施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、分散的排放設施上更加適用。而更重要的是，基於碳交易制度發展形成的碳金融市場，可能帶給節能減排一個巨大的市場激勵價值，碳可以發展成類貨幣的職能，這點是碳稅遠不能及的。從制度層面來看，碳交易可以作為根本性的低碳制度安排。在某種程度上，對於中國節能減排的成敗而言，碳交易制度會佔據更高的戰略地位。

　　由於我國主要的碳稅研究專家主張將碳稅的徵收放在生産環節，一切涉及化石能源生産和使用的排放都可以徵收碳稅。這樣容易導致一個結果，即碳稅和碳交易兩種制度的覆蓋範圍有高度重疊的可能性。

　　以燃煤電廠為例，作為大型、集中的排放源，燃煤電廠通常是優先考慮納入碳排放總量控制與交易體系的重點對象（我國將於2013年1月1日啟動的區域碳交易試點亦是如此）；而燃煤電廠也是主要的高碳化石能源——煤的使用大戶，如果也對其碳排放量徵收碳稅，那麼無疑是對燃煤電廠的碳排放進行了重復計算、雙重管控。

　　對於大型排放設施，在實踐中鮮見同時徵收碳稅又實行碳排放總量控制與交易的。即使先採取碳稅制度然後再逐漸過渡到碳交易制度的，參考英國和澳大利亞的模式，也會發現另一個問題：這樣會導致對新增設施的配額實行有償分配，對我國這樣正處於經濟快速發展和企業急劇擴張階段的國情來説，企業考慮到未來新增設施的需要，會普遍發生配額的過度儲存行為，這樣將來即使過渡到碳交易，也會喪失碳市場的流動性，以致制度的經濟效率受損。這種政策錯配和交叉導致的政策創新失靈現象，在最初的二氧化硫排污權交易試點中已有苗頭。

　　另外，比如碳稅的稅率設置問題。有關學者提出了各種設想：有的認為稅率應從每噸二氧化碳當量10元徵收，也有提議從20元/噸二氧化碳當量起徵。如果孤立地從碳稅的角度來看，可能會覺得10元/噸二氧化碳當量是一個可以承受的稅率；但是，如果和碳交易制度聯絡起來看，就值得重新探討。因為碳稅是對排放量全額的徵收，10元/噸二氧化碳當量的稅率（即碳價）就接近於美國東北部區域溫室氣體行動（RGGI）的碳排放配額拍賣價格，如果和歐盟碳排放交易體系（EUETS）相比則差別更為明顯，由於歐洲對大型排放設施的配額大部分是免費分配的，因此很明顯地，如果沒有對其他稅種的相應的稅收減免（即稅收中性），那麼可以認為碳稅是對燃煤電廠的“福利剝奪”，而碳排放交易體系的免費配額通常被看做是對電廠的“福利贈與”，使電廠有足夠的資本和靈活性應對排放管制。

　　在國際視野下設計碳稅

　　在全球低碳政策進展中，最近值得關注的是不久前通過《2011新能源法案》的澳大利亞關於碳稅的設計。其管制對象包括500家最大型的排放者，佔澳大利亞碳排放總量的60%，管制行業涉及能源生産、採礦、工業過程、製造業、垃圾處理、天然氣供應，管制對象為這些行業中年排放量超過25000噸的排放設施，部分垃圾處理行業則是年排放量超過10000噸。管制氣體有四種：二氧化碳、甲烷、氮氧化物和全氟化碳。從2012年7月1日到2015年7月1日，是固定價格“碳稅”階段，特點是這些管制企業以固定價格向政府購買碳單元（carbonunits），2012年為23澳元，以後每年上漲2.5%。從2015年7月1日以後為靈活價格階段，即我們通常所説的“碳交易”階段，特點是這些管制企業以拍賣方式從政府購買碳單元，而此時碳單元的價格由市場決定。其中尤為特別的是，對碳密集及貿易競爭型行業（EITE），具體包括鋼鐵、鋁、水泥、造紙、煤電行業，澳大利亞政府實施了一個“就業與競爭力計劃”（JobsandCompetitivenessProgram），在2013～2014年開始之後的四年裏，以工業援助的形式免費發放碳單元。

　　澳大利亞的碳稅方案由於未遭國內排放大戶的強烈反對因而得以通過（一部分排放大戶可以獲得免費碳單元，一部分則可以將碳價成本轉移給消費者），這一點非常值得研究。初步可以得出的結論是，澳大利亞利用在本國鐵礦石、煤炭的國際貿易中所佔有的優勢地位，實現了碳稅稅負的跨境轉嫁，這在邊境調節稅和碳稅的協調上是一個創造性的設計。它取決於對未來國際鐵礦石供需形勢不發生重大變化和轉折的預期、本國礦業巨頭的國際寡頭地位、中國明顯暴露的買方地位等等。澳大利亞本土的採礦企業可以較為輕易地將碳稅轉嫁給國外的下游消費者（而本國的消費者即鋼鐵生産廠商則獲得免費的碳單元），而澳大利亞之外的鐵礦石廠商都可以獲得額外的生産者剩餘，因為澳大利亞鐵礦石價格的上漲必然帶動全球鐵礦石價格聯動。如果未來中國成為煤炭的大宗進口國，那麼情形也比較類似。

　　澳大利亞徵收碳稅方案對我國的啟示之一在於，我們應糾正過去把碳稅和碳關稅兩者相混淆的誤區，過於擔心國外因氣候變化而採取措施，對中國實施懲罰性碳關稅。而實際的情形是，既存在上述情況的可能，也存在另外一種可能，即在我國佔有世界主要生産能力的優勢出口産業上，中國具有通過類似于澳大利亞碳稅設計的國內碳稅方案，把出口商品中隱形的內含碳（imbeddedcarbon）顯性化的機會，這並不見得會導致喪失國際競爭能力。我國政府在碳稅設計上可以重新思考這個問題。

　　再有，還要考慮在統一協調的稅制體系中設計碳稅，碳稅的設立和徵收應和資源稅、能源稅、其他污染物稅費、其他環境稅相協調統一，避免過度徵稅和重復徵稅。□（作者為中國工業經濟學會研究員）