總的判斷是：“十二五”經濟發展方式轉變的成敗在改革。十七屆五中全會提出，“十二五”要以加快轉變經濟發展方式為主線，堅持把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力。如果説過去30年的改革主要在於擴大經濟總量、實現經濟起飛的話，未來5-10年的改革主要是轉變經濟發展方式，改變經濟結構。但從實踐看，近幾年改革儘管在某些方面有所進展，但一些重要領域的改革未能有大的突破，效果不盡如人意。由於相關改革的滯後，發展方式轉變在多方面尚未有實質性突破，某些方面的矛盾仍在不斷積累和深化。若“十二五”改革攻堅仍停留于形式和口號，經濟發展方式轉變就無法有大的進展。

　　當前，改革是不是處在比較困難的時期？

　　從改革實踐看，一方面，經濟發展方式轉變對改革提出了更高的要求，改革的迫切性進一步增強；另一方面，以轉變經濟發展方式為主線的改革已進入“深水區”，更多地觸及上層建築領域，更多地觸及深層次的利益矛盾。改革推進在各種利益糾結下面臨多方面的現實困境。

　　1.推進改革的現實困境

　　（1）某些改革實際上處於可有可無的狀態。

　　重增長輕改革。在政府主導的經濟運行機制下，重增長輕改革、重短期輕長期、重治標輕治本等傾向相當突出，使得某些改革在具體落實中處於可有可無的狀態。這次國際金融危機前，良好的出口形勢掩蓋了國內改革滯後的矛盾，使改革力度有所減弱；國際金融危機後，迫於形勢又不得不把主要精力放在“保增長”上。

　　一些改革停留在口號上、流於形式。近年改革的口號在不斷翻新，但在改革的具體落實上很難有重要舉措，一些改革避重就輕、避實就虛。

　　一些改革任務低效率重復。一些改革任務年年強調，年年部署，低效率重復，難有大的進展。

　　（2）某些既定的改革久拖不決或決而不做。

　　一些既定的改革攻堅久攻不下。2003年的十六屆三中全會對完善市場經濟體制做過全面的部署，包括資源要素價格改革、壟斷行業改革等。但這些改革在8年後的今天仍未有大的突破。

　　一些改革久拖不決。十六屆三中全會、十六屆五中全會都強調了收入分配體制改革的重要性，並提出“提低、擴中、調高”的基本思路和基本要求，但至今還沒有出臺收入分配體制改革方案。

　　一些改革決而不做。十六屆三中全會提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”。但相關的體制障礙並未破除，至今民營經濟和中小企業進入基礎設施、公用事業等領域仍然面臨著“玻璃門”現象。

　　（3）某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形。經過30多年的改革，利益群體在分化，客觀上也出現了既得利益群體，由於既得利益群體在經濟社會生活中的強勢地位和追求自身利益，造成多項改革的扭曲變形。例如：

　　國有企業改革。十六屆五中全會提出，要“加大國有經濟佈局和結構調整力度，進一步推動國有資本向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力，發揮主導作用”，但在現實中，一些國有企業哪賺錢往哪去，進入競爭性領域，某些央企進入房地産領域充當“地王”，與中央提出的國有資本戰略性調整的方向相悖，也引發了社會廣泛的質疑。

　　（4）改革共識普遍缺失。從近年來的改革實踐看，改革共識的普遍缺失成為推進改革的重要難題。無論是何種原因造成的分歧，都會或多或少地增大改革的阻力，並消解改革的動力。

　　社會對改革的信心不足。

　　社會對改革的評價不高。由於某些改革在實踐中的偏差，引發了人們對改革的一些批評意見。這些問題的出現很正常，問題在於，還引發了一些人對市場化改革的質疑。這不能不引起高度的重視。

　　（5）改革動力嚴重不足。如果説過去30多年的經濟體制改革，主要的阻力是意識形態因素，新階段的改革則進入利益博弈時代，利益博弈正在成為影響改革的突出因素。例如：

　　部門改革的動力不足。改革觸及部門利益，部門改革的動力不足，部門利益傾向相當普遍。

　　地方政府改革的動力不足。在現有中央財稅關係下，地方政府更願意做大G D P和實現地方財政收入快速增加，而對相關改革的積極性並不高。

　　借改革之名謀取自身利益。

　　2.當前，改革面臨困境的原因

　　（1）G D P主義低估、取代、阻礙改革。

　　國際金融危機前，G D P快速增長掩蓋了體制矛盾。

　　國際金融危機後，又出現以經濟增長替代改革的傾向。

　　當前的G D P主義強化了政府主導，造成壟斷行業擴張，與加強市場在資源配置中的基礎性作用的改革方向相悖。

　　（2）利益關係扭曲了改革。

　　“十二五”改革需要做出怎樣的重大選擇？

　　“十二五”這5年，無論是發展還是改革都處在歷史性轉折的關節點：第一，“十二五”從一次轉型進入二次轉型，能不能改變經濟結構，改變發展方式，關鍵取決於能不能以更大的決心和魄力推動第二次改革。第二，“十二五”，我國正處於由中上收入階段邁向高收入階段的歷史起點。如果“十二五”改革戰略選擇得好，轉變經濟發展方式有重要突破，估計到2020年人均G D P有可能達到或超過11900美元，從而進入高收入國家行列；如果“十二五”改革戰略選擇得不好，經濟發展方式轉變沒有大的突破，我國也很有可能陷入“中等收入陷阱”。總的考慮：“十二五”改革要把改變經濟結構、形成公平與可持續的科學發展的政策體系和制度基礎作為基本目標。

　　1.消費主導

　　“十二五”能不能初步實現由投資主導向消費主導的轉型，既是轉變經濟發展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經濟穩定，又決定著長期的可持續發展。

　　（1）投資-消費失衡是經濟發展方式的突出矛盾。例如：“十一五”這五年全社會固定資産投資年均增長25 .5%，固定資産投資率由2005年 的41 .6%進 一 步 上 升 到2010年 的48.6%；居民消費率由2005年的38.8%繼續下降到2010年的35%左右，投資與消費失衡進一步加劇。

　　（2）消費率持續下降的深層次根源是體制因素。主要在於：以做大G D P、國富優先發展為主要特徵的政府主導型經濟增長方式，使國家生産能力的增長快於居民消費能力的增長，並不斷拉大貧富差距。

　　（3）把提高消費率作為“十二五”改革發展的主要約束性目標。如果相關政策和改革到位，“十二五”有可能把消費率從48%左右提高到55%左右，把居民消費率從35%左右提高到45%左右，初步形成消費主導的基本格局。

　　2.民富優先

　　發展方式轉變首要的在於發展導向的改變 ： 要 從 追 求G D P總 量 導 向 轉 向 國 民 收 入導向，從國富優先的發展導向轉向民富優先的發展導向。

　　（1）我國的發展方式具有國富優先的明顯特徵。

　　G D P增長長期快於居民收入增長。

　　國家財政收入增長成倍快於G D P增長。（2010年：財政20.88%，G D P10.3%）

　　國有資本擴張成倍快於G D P增長。（2005年-2009年，國有企業資産總額年均增長20.5%）

　　（2）國富優先發展面臨著突出矛盾。

　　偏好做大G D P總量，經濟社會發展失衡。

　　偏好投資出口，投資-消費結構失衡。

　　偏好重化工業，産業結構失衡。

　　財富分配偏向企業、政府，國民收入分配格局失衡。

　　（3）民富優先應當成為發展方式轉變的基本目標和主要追求。

　　3.政府轉型

　　解決投資-消費失衡，實行民富優先發展關鍵是推進政府轉型。

　　（1）政府主導型的經濟增長方式是弊大於利，還是利大於弊？

　　（2）是堅持市場主導基礎上強化政府作用，還是實行政府主導基礎上發揮市場作用？

　　（3）市場經濟體制建立後，政府是以公共服務為中心，還是以經濟建設為中心？

　　（4）公共産品短缺背景下要不要繼續把更多國有資源用在做大G D P上？

　　（5）政府自身利益傾向的形成是不是具有普遍性？

　　面對改革新形勢“十二五”改革頂層設計的現實需求何在

　　面對改革新形勢，十七屆五中全會明確提出“重視改革頂層設計和總體規劃”。我所理解的改革頂層設計，是指最高決策層對改革的戰略目標、戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行整體設計。“十二五”加強改革頂層設計，需要在改革工作機制、推進方式等多方面做出努力。

　　1.改革的客觀判斷與行動魄力最為重要

　　在改革面臨現實困境，以及經濟發展方式轉變對改革現實需求全面增強的今天，中央已經提出以更大的決心和勇氣推進改革。我認為當前需要客觀地判斷改革，在加強中長期重大改革的戰略部署上增強行動上的魄力。

　　（1）儘快出臺新時期改革總體規劃。如果説過去30年的改革是改變生産關係，做大經濟總量的話，新時期的改革是改變經濟結構，建設消費大國。新時期應當按照改變經濟結構，建設消費大國的要求制定改革總體規劃，具體設計經濟體制、社會體制、文化體制、政治體制改革的具體目標和實現路徑，使改革既能夠反映經濟體制、社會體制、文化體制、政治體制各自領域改革的規律性，又能夠在轉變經濟發展方式中充分發揮作用。

　　建議在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》等相關文件的基礎上，加強以經濟發展方式轉變為主線的改革研究，建議儘快出臺新階段改革的總體規劃，對改革的戰略目標、戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行明確的設計和規劃。

　　（2）出臺重點領域、關鍵環節的改革的專項規劃。

　　收入分配製度改革方案。

　　以公益性為重點優化國有資本配置的改革方案。

　　全國性農民工市民化規劃。

　　全國性基本公共服務均等化規劃。

　　新一輪財稅體制改革專項規劃。

　　行政管理體制改革的具體行動方案。

　　2.高層次的改革協調尤為重要

　　（1）建立中央層面的改革綜合協調機構。

　　（2）以中央地方關係改革調動地方改革的積極性。新時期在改革推進方式上，更加注重通過改革中央地方財稅關係調動地方政府改革的積極性。實現中央地方關係由以經濟總量為導向，向以基本公共服務均等化為導向的轉變，使地方政府從“G D P中心主義”中擺脫出來，把以經濟發展方式轉變為主線的改革落到實處。

　　（3）加強改革立法，強化改革執行的法律約束。按照依法治國的原則改革工作機制與推進方式，加強重大改革立法，注重通過立法化解改革爭議、克服既得利益、避免改革推進的主觀性，強化改革進程中的法律約束。實現重大改革立法先行，將重要改革目標上升為法律意志，加強改革程序性立法。

　　（4）建立改革的社會參與機制。建立渠道暢通的改革利益表達機制，建立規範化、經常性的改革社會參與機制，將中央對改革的部署與發揮民間智慧結合起來。

　　（5）建立改革進程的評估、問責、監督機制。新時期出現的改革目標虛化、泛化、形式化，以及改革進程中的避重就輕、避實就虛等問題，重要的原因是改革的評估、問責、監督機制不健全，使得重要改革目標的實現缺乏可供遵循的“尺度”和標準。這就需要以經濟發展方式轉變為主線設置相關標準來評估改革，建立健全改革的問責機制和監督機制。建立改革評估指標體系，建立多元參與的改革評估機制，建立規範的改革信息反饋和糾錯機制，建立有效的改革問責機制。

　　（6）注重利用媒體輿論力量推進改革。媒體是推動現代社會變革的重要力量，新時期完善改革工作機制與推進方式，需要充分發揮媒體力量。要注重通過媒體宣傳改革營造改革良好的改革社會氛圍，使媒體能夠成為客觀、真實反映改革進程的重要渠道，成為約束既得利益、代表公眾利益監督改革的重要平臺。

　　把握改革戰略機遇期加強改革頂層設計“改革的新形勢與頂層設計”座談會綜述

　　方栓喜 倪建偉 張飛

　　2011年6月18日，中國（海南）改革發展研究院在北京舉辦“改革的新形勢與頂層設計”座談會。來自國家發展和改革委員會、國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國經濟體制改革研究會、清華大學、中國政法大學等單位的專家學者參加了座談會。

　　一、改革進入歷史轉折期與歷史機遇期，改革攻堅需要加強改革頂層設計

　　“十二五”時期是改革的歷史轉折期。有專家認為，新時期改革的對象與內容都發生了重大轉變。最早的改革是針對計劃經濟體制，目的是建立社會主義市場經濟體制。在改革探索中所形成的體制機制主要突出經濟總量增長。這套體制機制曾被認為是中國改革成功的“密碼”所在，但與新時期經濟發展方式轉變的要求已不相適應。“十二五”改革重在為經濟發展方式轉變開闢道路。

　　“十二五”時期是改革的歷史機遇期。有專家認為，如果能夠順利推進改革，在轉變經濟發展方式上有重要突破，我國完全可以通過10年左右的努力，實現由中上收入國家向高收入國家的歷史性跨越；相反，如果改革推進不順利，經濟社會領域的矛盾積累下來，我國也有可能陷入中等收入陷阱。

　　改革進入“深水區”，改革的複雜性和難度增大。有專家指出，新時期相當多的改革已超出了經濟體制改革範圍，難以區分出是經濟問題還是社會問題、政治問題。在利益多元化的今天，改革攻堅相當困難：改革共識的缺乏、改革動力的缺失問題嚴重；打著改革創新的旗號，擴張權力，既得利益膨脹不是個別現象；部門主導改革特徵明顯，“改革碎片化”的現象突出，某些改革流於形式。

　　改革攻堅重在加強頂層設計。有專家認為，改革攻堅久攻不下的重要原因是改革在新形勢下缺乏頂層設計。在特定歷史條件下，“摸著石頭過河”在推動社會主義市場經濟體制建立、增強了綜合國力中的歷史性價值不能質疑，但隨著經濟社會的不斷發展和改革事業的不斷深化，更需要通過加強改革頂層設計全面推進改革。

　　二、改革頂層設計牽動經濟發展方式轉變全局

　　有專家指出，所謂改革頂層設計就是適應轉變經濟發展方式的新形勢，加強改革的統籌力度，對整個國家的改革進行全面設計統籌規劃，把改革真正提升到制度、體制、機制的建設層面，使得改革更具有可操作性。當前需要以更大的決心和勇氣來推進改革，也需要制訂理性務實的改革路線圖。

　　改變粗放型經濟增長方式需要加強改革頂層設計。有專家指出，粗放型經濟增長方式與地方政府的投資衝動密切相關。加強改革頂層設計，改變中央地方關係，才有條件改變粗放型經濟增長方式。

　　形成消費主導的新格局需要加強改革頂層設計。有專家指出，收入分配製度改革是擴大國內消費需求，實現經濟結構戰略性調整的關鍵。但收入分配體制改革涉及國家、企業、居民之間利益格局的重大調整，涉及城鄉地區行業利益的重大調整，涉及地方和中央利益的重大調整，這樣的改革單靠地方和部門層面的探索，很難有實際性進展。

　　形成服務業主導的新格局需要加強改革頂層設計。有專家認為，我國服務業發展受制於人口城市化發展滯後。形成服務業主導的新格局重在推動兩億多農民工的市民化。但農民工市民化，涉及土地制度、戶籍制度，涉及跨省區基本公共服務的對接。沒有中央層面的頂層設計，改革在地方層面難以有大的進展。

　　三、改革頂層設計需要著眼于解決經濟社會發展中的中長期戰略問題

　　與會專家認為，改革頂層設計需要有前瞻性，應更加注重解決中長期的戰略問題。比如目前的通貨膨脹問題深層次的原因在於經濟效率不高，需要從中長期體制安排上進一步解決經濟效率不高的問題。另一方面，我國當前收入分配差距拉大的問題十分突出，也需要從中長期體制安排上解決公平問題。

　　系統地解決産權問題。有專家認為，我國産權改革的問題遠未結束。包括土地産權、資源産權、環境産權、勞動力産權等多方面的産權改革仍需要進一步推進，這樣才能解決經濟發展方式轉變的深層次問題。

　　加快國有壟斷行業改革。有專家指出，國有壟斷行業的改革是在公共産品短缺的背景下推進的，要把更多的國有資本配置的公益性領域，使國有資本在克服公共産品短缺上扮演重要角色。有專家建議，成立四大國資委，即企業、金融、土地資源、文化遺産國資委，進行全面的國有經濟戰略性調整，讓國有資本逐步從一般性競爭領域退出。

　　加快中央地方財稅關係改革。有專家認為，分稅制改革導致地方政府手上沒權，財力又匱乏，不得不尋找其他有政策資源，進而形成諸如土地財政等問題。新一輪財政體制改革要把修改《預算法》作為重點，著力解決地方和中央如何在財政上分權的問題。

　　加快社會管理體制創新。有專家認為，化解社會矛盾，實現社會穩定和諧既是改革成功的前提，也是新時期改革的重大任務。應當把擴大中等收入群體作為改革的重要目標，實現基本公共服務均等化，建立利益表達機制。社會管理體制創新的關鍵是政府轉型，正確處理好政府、市場、社會的關係，建設公共服務型政府。

　　四、加強改革頂層設計需要在完善改革工作機制和推進方式上下功夫

　　與會專家認為，過去30多年改革推進的重要經驗是重視改革工作機制和推進方式的完善。比如建立了國家經濟體制改革委員會相關的工作機制，比如採取了先農村後城市、先增量後存量的改革推進方式。

　　在中央層面建立權威性、利益超脫的改革協調機制。有專家認為，今後5－10年，改革的任務極其繁重，既要增加改革的動力，又要減少改革的阻力。在中央層面建立改革協調機制，可以有效克服部門主導改革的弊端，突破既得利益掣肘改革的局面。

　　加強改革程序性立法。有專家指出，新時期改革需要重視改革程序本身的規範性和合法性，注重通過立法推進改革。

　　建立改革的社會參與機制。有專家認為，建立改革的社會參與機制是協調好利益關係的重要途徑，也是形成改革社會共識的重要條件。應當建立起規範的改革社會參與機制，對重大改革進行公開的社會討論和辯論，建立完善的政策制定和立法質詢程序。

　　促進改革社會基本共識的形成。有專家認為，新時期應當加強改革理論創新，在全黨全國掀起像改革初期那樣關心支持改革、熱心參與改革的共識和行動，形成有利於全民深入改革的氛圍。