新圈地運動:農民意願被挾持 受益還是剝奪(圖)

長城網記者張飛濤攝

　　將農民“趕”上樓，騰退出來的宅基地拿來做商業開發，這種違背農民意願的強拆強建正在全國各地上演，被媒體稱做“新圈地運動”。日前，國務院對此出手叫停。人們拍手稱快的同時，卻並非沒有“上有政策，下有對策”的擔心——

　　“新圈地運動”：誰的眼淚在飛

　　吳曉傑

　　11月10日，一個議題引來微博網友“圍觀”：國務院出手叫停“新圈地運動”。

　　當天，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署規範農村土地整治和城鄉建設用地增減挂鉤試點工作。會議強調，要充分尊重農民意願，涉及村莊撤並等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。堅決防止違背農民意願搞大拆大建、盲目建高樓等現象。

　　隨即，國土資源部召開會議稱，將立即著手修改相關文件，將維護農民合法權益放在首位，明確提出在實施過程中允許做什麼，禁止做什麼，需要注意什麼；其次，做好服務和監管工作，儘快投入使用信息監管系統，並提早準備配套政策。

　　讓開向農民家園的推土機儘快剎車，成為人們的共同期待。

　　“增減挂鉤”政策如何被念歪?

　　“城裏的土地沒了，就來搶俺們農民的土地。”村幹部來老陳家已經不知多少次了。每次一提起“增減挂鉤”，老陳都會本能地“頂”這麼一句。

　　老陳所在的山東省平度市城關金溝子村，是“增減挂鉤”試點村。三年多了，他仍然弄不清一增一減之間，自己家的宅基地怎麼就“減掉了”？

　　記者在查閱相關資料時發現，“增減挂鉤”政策肇始於2004年中央18號文件，本意是為了加強鄉鎮和村莊的規劃建設。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為“增減挂鉤”第一批試點。2008年6月，國土資源部頒布《城鄉建設用地增減挂鉤試點管理辦法》(下稱《辦法》)，2008年、2009年，國土資源部又分別批准了19個省加入試點。

　　按照相關文件，所謂“增減挂鉤”，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用於城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地佈局更合理的目標。

　　政策一經出臺，立即受到地方政府的歡迎，相應的地方政策、措施紛紛出臺，目標明確:讓農民“上樓”，節約出的宅基地復墾，換取城市建設用地指標。

　　國土資源部中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲曾對媒體表示，在“增減挂鉤”指標的使用上存在一定的制度漏洞，本末倒置，導致地方政府以獲得指標為唯一目的，通過獲取指標，擴大城市建設規模，違背了制度設計的本意。

　　政策的初衷是集約用土地，促進城鎮化，“不想為地方政府所利用、‘曲解’，在各種旗號的包裝下，成為一種獲取建設用地指標的工具。”北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授對記者説，在土地財政的大背景下，“指標”不可避免淪為地方政府以地生財的新途徑。

　　11月10日，國務院召開會議，曝光各種“挂鉤”亂象，包括“少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展增減挂鉤或擴大試點範圍，擅自擴大挂鉤週轉指標規模”。安徽甚至允許“指標”跨市流轉，而根據《辦法》，“指標”只能在縣級區域流轉。據《新京報》報道，24個省區市均不同程度出現違規問題。

　　“如此數量眾多的省份和城市在短短幾年內上馬試點，早已失去了‘試點’本身的意義。”姜明安認為，如果認為實在有必要推行這一政策，那麼至少應由國務院進行單獨立法，從“挂鉤”審批到法律責任一一加以詳細規定，明確地方政府能做什麼、禁止做什麼、有什麼法律責任，“單靠一個部門規章，恐怕管不住”。

　　農民宅基地，想收就收?

　　集中居住，就是農民搬離原來自家房屋，住進成片的標準化樓房。前提條件是，農民退還宅基地。

　　《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律法規明確確認，土地的歸屬有國家所有和農村集體所有兩種形態。對於宅基地，農民雖然不享有所有權，但現行法律也承認，這是一種永久性建設使用權。

　　記者在採訪中發現，有些農民並不明白宅基地的法律性質，在他們的觀念裏，宅基地作為一種不動産，一直就被視為自己的家産。

　　上世紀90年代後，土地管理部門給農村宅基地發放了“農村集體建設土地使用證”，進一步確認了農民的宅基地權。事實上，除了不能進入市場公開買賣，宅基地形同私有。

　　“‘增減挂鉤’政策，明確的‘增減’只是為了給土地規劃上的農業用地提供週轉空間，並不意味著可以強行讓老百姓搬遷。”北京大學法學院教授王錫鋅在接受媒體採訪時説，如果要搬遷，就應當以徵地拆遷的方式進行。

　　即便如此，農民宅基地也不是政府想要就能要。“我國法律規定，除因公共利益以外，政府不能強行從農民手中拿走土地。”姜明安告訴記者，關鍵在於如何定義“公共利益”，“現行法律並沒有明確界定，何為公共利益，經常是政府單方面説了算，老百姓的參與很弱。”

　　姜明安認為，“公共利益”應區分為直接和間接的公共利益，並對兩者分別進行規定。“直接公共利益”，是指與公眾福祉、國計民生直接相關的利益;“間接公共利益”，是指其最終目的雖與公共福祉相關，但其中摻雜著商業利益，如舊城改造、城中村改造，以及為改善當地經濟、其根本目的是提升城市公共服務水平、增加當地就業和稅收而進行的開發建設。“對於直接公共利益，立法可允許強拆，前提是嚴格限定其種類和範圍，而間接公共利益，則必須有嚴格的程序制約，一般情況下不允許強拆。”

　　“徵地不是買賣，即便是買賣也不能強買強賣。”姜明安説，現在不少地方市區的拆遷已告一段落，該拆的都拆了，目前大部分拆遷已向城鄉接合部甚至農村地區延伸。當務之急是系統地制定規範，包括徵地、拆遷在內的徵收、徵用法律、法規，解決集體土地上房屋徵收與拆遷的問題。“不能頭痛醫頭腳痛醫腳，只搞國有土地上房屋徵收與補償條例”，他説，這也許是導致《國有土地上房屋徵收與補償條例》難産的原因之一，畢竟農村拆遷已是“最廣泛、最急迫的問題”。

　　被挾持的“農民意願”

　　就在國務院禁令發出當天，河北新聞門戶網站長城網報道:11月10日，河北省肥鄉縣大西韓鄉杜湯堡村男女老少集體跪在大西韓鄉政府辦公大院內，村民們聲淚俱下，長跪不起，懇求鄉政府停止拆除他們的家園。

　　此前，媒體對於山東諸城70萬農民“被上樓”的廣泛報道，引發各界對於“農民意願”的討論。有學者指出，應該賦予農民一票否決權，“指標”賣不賣農民可以否決，“上不上樓”農民可以自行決定。

　　早在國務院召開會議之前，國土資源部就曾三令五申，在“增減挂鉤”試點開展過程中，嚴禁違背農民意願大拆大建。“尊重群眾意願”也是《辦法》確定的五個原則之一。

　　“農民意願”在《城鄉規劃法》中也有所體現:《城鄉規劃法》第十八條規定，鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意願，體現地方和農村特色。

　　但在一些地方，強拆民房，強迫農民“上樓”的事例，層出不窮。

　　江蘇省邳州市壩頭村，被要求整體拆遷。今年1月，當地強制農民上樓，十多人被打傷住院。

　　山東省諸城市枳溝二村為讓村民搬遷，村裏停水停電。諸城紅星社區的村幹部帶領82人強行把村民的果樹、楊樹砍掉，村民上前阻攔，多人被打傷。

　　河南省鄭州市二七區在齊禮閻村城中村改造項目時，幾位居民也被人“綁架”拋到野外，回到家時房屋已經被毀。

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　　“這樣的做法，不僅僅是對農民人身、財産權利的傷害，也是對法律的漠視。”北京大學法學院副院長沈巋教授接受記者採訪時説，從表面上來看，類似英國歷史上發生的“圈地運動”(在14、15世紀，在農奴制解體過程中，英國新興的資産階級和新貴族通過暴力把農民從土地上趕走，強佔農民份地及公有地，剝奪農民的土地使用權和所有權，限制或取消原有的共同耕地權和畜牧權，把強佔的土地圈佔起來，變成私有的大牧場、大農場)。

　　姜明安告訴記者，新修訂的《村民委員會組織法》第二十四條規定，宅基地的使用方案須經村民會議討論決定方可辦理。但在作出決策時，一般由一個村主任或者幾個村委説了算，村民連表達意願的機會都沒有。而實際上，“在徵用集體土地時，每一個村民的發言權都應該得到保障。”

　　農民意願得不到尊重，容易誘發不穩定因素。中國社科院農村發展研究所教授于建嶸告訴記者，土地問題已佔全部農村群體性事件的65%，已成為影響農村社會穩定和發展的首要問題和焦點問題。

　　但即便“農民意願”被尊重，也會出現問題。時評作家晏揚近日發表評論認為，由於文化程度整體不高，農民往往過於看重眼前利益，在利弊權衡方面有時缺乏遠見，容易判斷失誤，容易偏聽偏信，容易盲目跟風。

　　老陳向記者轉述了村幹部動員農民搬遷的一句話:再不讓老農民住上樓房，他們這輩子就沒希望了。這句話，“忽悠”了不少農民“上樓”。

　　“‘農民意願’是一個比較虛的詞，具體操作中並沒有標準可言。”姜明安説，如果沒有相關聯的制度予以保障，“尊重農民意願”容易淪為一句空話。

　　農民是受益者還是被剝奪者？

　　農民放棄了宅基地，最終能收穫什麼呢？每個農民心裏都有一本得失賬。

　　山東諸城為了吸引村民快速搬遷，出臺優惠政策，如果一次拆遷能夠超過30畝地，那麼每戶居民一畝宅基地的補貼標准將達到20萬元。村民基本不用花錢，就能換得120平米的房。儘管如此，説服農民“上樓”困難仍然不小。

　　“補償標準低是最主要的問題。”沈巋教授經常接到拆遷農民的投訴電話，普遍反映存在這個問題。

　　此外，“上樓”意味著生産和生活方式的轉變。對於長期從事農業生産的農民來説，生活成本增加和耕種不便，是現實而具體的問題。

　　老陳是村裏的“頑固分子”。他不願“上樓”的原因一是房子沒有宅基地證，也沒有房産證，“沒證住著不安心”，老陳擔心，有一天推倒重來再度拆遷，“沒證”的房子更沒處説理;二是房子質量堪憂，老陳給記者出示了一份金溝子村村務公開資料，其中坦承，剛建好的安置房“出現漏震、馬蜂窩、鋼筋移位”建設質量問題。

　　中國社科院農村發展研究所研究員黨國英在接受記者採訪時説，一些新建集中居住小區城不像城，村不像村，質量也不好，造成投資浪費。

　　不僅如此，除了獲得一套補償房外，宅基地置換後産生的效益，與農民無關。

　　《辦法》第十七條規定：建新地塊實行有償供地所得收益，要用於項目區內農村和基礎設施建設，優先用於支持農村集體發展生産和農民改善生活條件。

　　2010年的中央一號文件明確規定：農村宅基地和村莊整理後節約的土地，仍屬農民集體所有。

　　記者採訪中發現，絕大多數農民並不知道自己騰出宅基地後，集體建設用地指標將在何處“落地”。

　　而按照各地政策，這些指標部分就地轉為工業用地，部分轉為城市建設用地，其中蘊含的級差地租，將由政府從中獲益。

　　據《新京報》報道，山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農民全部集中居住後，保守估計，將騰出8萬畝舊宅基地。通過土地級差，政府每年土地收益有兩三億元。這並不是個案，從秦皇島、廊坊等多個地方的新民居工程看，政府將置換出來的建設用地，收益全部歸政府支配。

　　今年6月26日，國土資源部總規劃師胡存智在“中國房地産2010年夏季峰會”上透露，通過“增減挂鉤”，大約有2700萬畝的農村建設用地將被納入城市建設用地當中。已退出宅基地的農民如果不能享受“增減挂鉤”所産生的增值收益，將是一筆巨大的損失。

　　中央農村工作領導小組副組長陳錫文在今年全國兩會期間曾指出，這場讓農民“上樓”的運動，弄得村莊稀裏嘩啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事”。

　　陳錫文的擔心，來源於他的一項調查:就目前而言，除了在城市規劃區範圍內，除了東部少數發達地區，真正具備村莊拆並條件的地方相當有限。

　　“羅馬城非一日建成”，沈巋説，村莊的興衰還是應當遵循經濟社會發展的規律，不能指望靠一場轟轟烈烈的運動搞成，“要根據當地實際，要進行科學論證，兩者缺一不可。”

　　“很多問題都出在規劃環節上。”姜明安建議，應當修訂有關規劃的法律、法規，規定城鄉規劃必須由地方人大審議，必須公開討論和徵求公眾意見，必要時通過聽證會進行質證和辯論，保證各種不同利益群體在公正的平臺平等博弈。

　　“咱這輩子過好就行了，下輩子的事咱不管。”村幹部説的這句話，讓老陳至今唏噓不已，“樓房再怎麼好，也不能不管子孫後代呀。”