廣東流動人口服務的“東莞模式”

——來自珠三角腹地的調查報告

記者 吳冰 沈寅

廣州市白雲區新市綜治信訪維穩中心各職能部門聯合上門登記出租屋信息。

　　景國民攝

　　每當夜幕降臨,東莞這座具有1700多年曆史的“千年古邑”,近代“虎門銷煙”發生地，就展現了她另一種魅力:

　　成千上萬的外來工匯集在500多個城鎮文化廣場上,或歌或舞; 市、鎮、村大大小小509個圖書館璀璨的燈光下,擠滿了求知若渴的農民工身影……這是東莞提供外來工公共服務的一個側影。

　　廣東流動人口超過3000萬人，其中東莞市又是全國流動人口和出租屋最多的城市之一。在中國的經濟版圖上，東莞是珠江三角洲最具活力的城市，也正率先破解流動人口的社會管理難題。

　　據介紹，目前東莞市共有600多萬流動人口，出租屋30多萬棟（套）。近年來，東莞大力強化外來流動人口服務管理工作，推進共建共享，為外來工辦實事、做好事、解難事，有力地促進了經濟社會發展，確保了社會大局穩定。

　　以人為本

　　大力創新服務管理體制

　　如何加強和創新社會管理，確保社會既充滿活力又和諧穩定？“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”。站在新的歷史起點上，面對社會管理領域新課題，廣東給出了機制創新的嶄新答卷，東莞讓600多萬流動人口煥發活力。

　　廣東省委常委、省政法委書記、省公安廳廳長梁偉發説：“加強和創新社會管理，要堅持改革創新，勇於探索，從頂層設計著手，努力破除各種體制障礙，把流動人口服務管理納入本地經濟社會範疇。”

　　基層是社會管理的重心，也是創新的源泉。隨著改革開放深入推進，社會問題的大量涌現，政府原有的社會管理方式，在許多方面已經不能適應新的發展需要。如何創新發展，提升服務社會功能，夯實和壯大社會管理隊伍，是當前社會管理面臨的一個新問題。

　　“針對以往流動人口管理理念滯後、職責不清、成效不大等問題，東莞以建設服務型政府為導向，以體制機制創新為動力，努力探索具有地方特色的新莞人服務管理模式。以機制創新構築服務管理新格局。”東莞新莞人服務管理局負責人介紹説。

　　“2007年，東莞首先在外地人稱呼上進行變化，外來人口被稱為‘新莞人’，我們還成立了新莞人服務管理局。”東莞市委書記劉志庚介紹説，“外來人口對東莞建設發揮了巨大作用，要善待外來人口，理解外來人口”。

　　劉志庚介紹，東莞目前各個鎮都有“新莞人服務管理局”下屬機構，幫助新莞人在東莞生活和發展。同時，新莞人在東莞可以參政議政，其代表可以在東莞直接入戶。“東莞目前600萬人有醫保，其中大部分是新莞人，外來人口的社會保障與本地人一致，東莞的中小學中,外來人口子女多於本地人口子女。”

　　東莞各鎮街、村（社區）有32個新莞人服務管理中心和621個服務站，初步形成了黨委、政府領導，新莞人服務管理局&&，各職能部門配合，各鎮街、村（社區）抓落實的新莞人服務管理格局。

　　記者了解到，早在新莞人稱謂出爐之前，劉志庚就曾在不同場合公開表示，外來員工是東莞一個重要的社會群體，為東莞的建設和發展作出了重要貢獻。他表示，改稱謂僅僅是個新的開始，東莞正從政治上、經濟上、工作上、生活上各方面關心外來員工，將通過建廉租房、放寬入戶政策、擴大社保覆蓋面、解決子女入學等辦法，切實解決他們的實際問題。

　　2008年11月6日，千萬新莞人找到了“娘家”。首任新莞人服務管理局局長倫錦洪説：“新莞人以後有困難可以來找我們。”該局還將研究推出新莞人服務卡，不斷增加在社保、勞動、就業、子女入學、醫療等方面的相關優惠服務。一位參加“新莞人服務日”的新莞人感慨地説：“終於找到地方了。”

　　人民群眾是社會管理和服務的對象，也是社會管理和服務的參與主體和智慧源泉。如何拓寬群眾參與渠道，健全群眾參與機制，讓群眾了解、參與公共事務？為此，東莞以發揮主體作用為目標，搭建新莞人政治參與新平臺。

　　“近年來，東莞大力鼓勵新莞人參政議政，面向全市新莞人公選聘任團市委專職副書記、市總工會和市婦聯專職副主席各1名；有2名新莞人當選廣東省第十次黨代會代表和廣東省人大代表，有17名新莞人擔任市黨代表、5名新莞人任市政協委員。”優秀新莞人劉俊合告訴記者，他1997年來到臺商光寶電子公司。一幹就是十年多。他通過學習和寫作改變了人生，成為一名作家。

　　變革是當代中國的主題。空前廣泛而深刻的工業化、城鎮化人口大遷徙，在給社會發展進步帶來巨大活力的同時，也必然帶來各種矛盾和問題。只有尊重社會發展規律，妥善處理人民內部矛盾和其他社會矛盾，不斷減少和化解矛盾，將問題解決在基層，化解矛盾，消除隱患，才能從根本上促進和諧社會建設。

　　為此，東莞以矛盾排查化解為突破，探索多元調處新路子，加強對群體性事件預防化解。東莞市將拖欠工資糾紛、工傷事故糾紛等作為排查和調處重點。利用三級綜治信訪維穩平臺、企業調委會、企業調解聯絡員、村級勞動爭議調解機構等資源，實現就地、就近調解矛盾。全市各級新莞人服務管理部門共設立33 條信訪專線，處理新莞人各類諮詢投訴3.7萬多宗。今年6月份，廣州增城市新塘鎮大敦村發生群體性事件，與之相鄰的東莞市中堂鎮在第一時間迅速作出防範部署，深入做好部分四川籍員工思想穩控工作，有效防止了事態蔓延。

　　東莞為強化持續服務管理新支撐，還以落實經費編制保障為重點，制定市、鎮、村三級經費保障制度，將新莞人和出租屋管理所需經費納入市鎮兩級財政預算。從根本上杜絕因運作經費不足而引致的亂收費、亂執法等問題。目前，全市新莞人服務管理機構定編425人，各鎮街新莞人服務管理中心招聘專職工作人員638人，招收管理員4554人。

　　注重共建共享

　　大力推進均等公共服務普惠

　　“尊重人、理解人、關心人，寓管理于服務之中，實現管理和服務的有機統一，這是我們黨和政府對社會管理的新理解。”東莞的同志介紹説。

　　事實證明，只有把城市公共服務覆蓋到流動人口身上，才能使他們有真正的歸屬感，城鄉二元化格局才會真正打破，全社會的融合才能真正實現。

　　為此，東莞大力推進基本公共服務均等化，著重解決新莞人在就業、居住、醫療、子女就學、勞動保障等方面的突出問題，切實維護新莞人合法權益，確保廣大新莞人共享改革發展成果。

　　稱謂之變折射出時代之變——從過去的“撈仔”、“打工妹”、“農民工”到現在的“新莞人”，從過去的“不聞不問”到現在的“專門服務”，從過去的限制排斥到現在的平等對待，東莞市連續出臺政策和措施，讓流動人口享受到均等公共服務。

　　關愛新莞人的城市暖流延綿不絕，十件好事加快了新莞人融入東莞的歸宿感：保障同工同薪保護新莞人權益；建設新莞人廉租公寓；每年建十所新莞人子女學校；實施新莞人培訓工程；鼓勵新莞人參與東莞事務管理；吸引企業人才入戶東莞；事業單位聘用人員戶籍準入；新建博士創業園等等。

　　“抓好就業引導。積極開展面向新莞人的‘春風行動’, 設立公共就業服務站點600多個，全面實施免費就業服務。從2007 年起，讓新莞人與戶籍人口同等享受政府的資助性培訓，現已安排資金5449萬元，培訓44.3萬人次。”東莞市委的同志介紹説。

　　記者了解到，從2008年起，東莞市投資近10億元大力實施安居工程，採取“政府投資（補貼）為主”的模式，興建、收購和改造一批廉租房供新莞人居住，目前已在長安、虎門、大朗等8個中心鎮推行試點。在新莞人居住集中地建設綜合服務小區43個。2011年將投入10.5億元，並在全市年度用地指標中單獨列出630畝土地用於公租房建設，以解決新莞人住房需求。

　　“新莞人子女與戶籍學生享受同等完全免費義務教育待遇。”目前，新莞人隨遷子女在東莞市接受義務教育52.9 萬人，佔全市義務教育階段學生總數的71.41%。去年，在東莞市公辦中小學接受義務教育的新莞人子女為12.6萬人，佔公辦學校學生總數的40.84%。

　　東莞社保局的同志告訴記者：“新莞人住院醫保的年最高支付限額由初期的2.5萬元提高到20萬元，享受到與戶籍居民同等的醫療保障待遇；社會保障水平明顯提高，去年參加社會保險的達1860.8萬人次，佔全市參保人數的79%；辦理流動人員人身意外保險149萬份。”

　　“抓好新莞人權益維護，提高新莞人工資待遇是根本，加強勞動監察管理是關鍵。”東莞將最低工資標準從2003年的450元提高到目前1100元。2005年開始建立信息化的企業工資監控制度、欠薪預警報告制度和工資墊付制度，共為108.74萬勞動者追發工資15.3億元。2007年以來，共承辦涉及新莞人的法律援助案件12044宗，代寫法律文書1396份。

　　2010年就檢查各類用人單位2.1萬家次，涉及新莞人337.1萬人次，處理群眾舉報專查案件1273件，責令相關企業為近2萬名勞動者補發工資2588萬元，督促企業與21.8萬名勞動者簽訂勞動合同，對違法行為的企業發出勞動監察限期整改指令書2620份，行政處罰168家。

　　“‘優秀新莞人’評選、新莞人‘積分制’入戶等關愛服務深得民心，去年共有10854人取得入戶資格。”首屆優秀新莞人、茶山鎮超朗小學體育老師彭凱武説，“我來東莞有12年了，切實感受到政府對新莞人的關心，愛護。”

　　此外，舉辦“留莞關愛暖新年團圓飯”、慰問新莞人困難家庭、為留莞過年新莞人免費增加有線電視節目等活動。開展新莞人金融綜合服務試點，結合推廣辦理居住證工作，擴展居住證功能，逐步實現新莞人信息採集、公交服務、公務服務信息發佈、金融服務等功能一卡通。

　　鞏固基礎

　　大力提升以服務促管理效能

　　全心全意為人民服務，是我們黨的根本宗旨，也是我們黨最強大的生命力所在。社會管理，説到底是對人的管理和服務。在社會管理中，必須牢固樹立以人為本、執政為民的理念。管理不是目的，服務才是根本。一切社會管理活動，歸根到底都是服務人民群眾的活動。

　　專家指出，流動人口是工業化和城鎮化過程中的必然産物。目前，我國流動人口已達到2.6億。如何讓以農民工為主體的流動人口順利融入城鎮，避免一些發展中國家出現的大城市大貧民窟的“城市病”，避免城市居民的割裂與分化？

　　“有了居住證，好開心，人有了一種歸屬感。如今去港澳旅遊，用居住證就可以辦理港澳通行證，不用再回老家去辦了。” 來自四川的東莞錦盛科技公司員工王雅芬高興地説。目前，廣東全省已辦理居住證2833萬多張。在廣東，流動人口能享受到職業技能培訓、公共就業服務、傳染病防治和兒童計劃免疫保健服務等七大類公共服務。

　　“緊緊抓住基礎建設這一關鍵環節，大力推進重心下移、資源下沉，不斷完善服務管理制度，拓展服務管理網絡，提升服務管理水平。”廣東省綜治委的同志説。

　　為此，東莞制定了《關於進一步加強新莞人服務管理工作的意見》、《關於改善新莞人居住條件的指導意見》、《東莞市積分制入戶暫行辦法》、《東莞市新莞人子女接受義務教育暫行辦法》、《東莞市出租屋租賃管理實施細則》等18 份規範性文件，形成了完善的新莞人服務管理制度體系，走上了規範化軌道。

　　加強日常巡查，力促管理常態化。建立日常巡查管理機制，由新莞人和出租屋管理員負責日常登記、辦證、巡查等工作，各職能部門對管理員巡查發現的問題進行執法處理。完善出租屋分類管理機制，對集中型出租屋實行封閉、半封閉式管理，對分散型出租屋實行“專人分管、專人負責”的旅業式管理，對住宅小區推行協管站管理並建立外來租住人員入住申報制度，對工廠集體宿舍實行自管和聯防式管理。目前，全市實行分類管理的出租屋佔75%以上，近年來通過日常巡查向職能部門反饋信息3.3萬宗，協助公安機關抓獲違法犯罪嫌疑人6170人，打掉犯罪團夥497個，有效遏制了重大刑事案件的發生。

　　加強信息整合，力促管理高效化。加快新莞人服務管理信息系統建設，開發積分制管理子系統，實現與市企業工委、計生、人力資源等部門的信息交換、資源共享。目前，全市共採集出租屋信息30.2 萬棟（套），錄入租住人員信息620萬條，登出246萬條，為居住證推廣、第六次全國人口普查工作開展、積分制入學政策實施提供了有效的數據支撐。

　　加強甄別分類，力促管理精細化。通過全面普查登記、信息採集，將各種信息進行全面排查，按“放心戶、放心人、重點戶、重點人”分類錄入電腦，並對“重點戶”採取專項整治行動。2006年以來，全市針對“重點戶”內存在的消防安全、無證照經營、黑網吧和異地摩托車等問題，開展了系列專項整治行動，各鎮街、各有關部門與當地幹部共出動10 萬多人次，通過限期整改、停租、取消租賃證等措施，整治各種隱患出租屋5 萬多間次。同時，按照服務多數、管住少數的原則，對排查出的“重點人”實行有效監控，大大減少了發案率。