北京城市體量急劇膨脹 已飽受“大城市病”困擾

記者郭程攝

　　城市體量急劇膨脹“大城市病”困擾京城

　　北京在昂首邁向國際兩千萬人口大都市行列的同時，快速的膨脹也在加劇這座千年古都自身的消化不良和運行不暢

　　社會進步回避不了城鎮化，中國的城市病是社會發展的必然産物。當前城市病主要體現在大城市，在交通擁堵、住房緊張、能源供給、環境污染、噪音、大氣污染、蔬菜糧食供應、公共安全等不同方面都較為突出。

　　“必須清醒認識到，當前北京城市發展的資源、能源、環境約束更加凸顯；機動車過快增長，緩解交通擁堵刻不容緩；入園難、看病難等問題比較突出。”北京市市長郭金龍日前在向北京市十三屆人大四次會議全體大會作《政府工作報告》時説。

　　不久前結束的北京市“兩會”上，從《政府工作報告》到正在提交審議的“十二五”規劃綱要，都把當前和今後一段時間北京城市發展面臨的規模承載壓力提到突出位置。從交通到人口，從屬地問責到加強規劃，一場為城市發展減負的大戰役已經揭幕，北京開始向大城市病全面宣戰。

　　大城市病痛楚幾多

　　今年北京地方兩會的人大代表議案最集中的就是交通和人口問題，分別有30件和12件，共佔總數的18%。“其中這麼多代表的議案都針對交通這樣一個具體問題上，歷史上還從未有過。”北京人大議案組負責人梁平表示。

　　1月21日經人大會議通過的北京市“十二五”規劃綱要提出，未來5年北京作為特大型城市建設和運行管理的壓力更加凸顯，人口資源環境矛盾更加突出，交通擁堵、垃圾治理等困擾人們生活的問題日益加劇，保障城市常態安全運行和應急協調面臨更大考驗。

　　據統計，2010年北京市常住人口已經接近2000萬，遠遠超過國務院批復的城市總體規劃中設定的到2020年達到1800萬人口的標準，並還在以每年50萬人，幾乎相當於一個中等城市的速度增長。目前北京機動車保有量已經突破470萬輛，2010年凈增機動車就達到約80萬輛。種種信息表明，北京在昂首邁向國際兩千萬人口大都市行列的同時，快速的膨脹也在加劇這座千年古都自身的消化不良和運行不暢。

　　北京金臺律師事務所律師、人大代表朱建岳説，從各方面的指標看，北京的大城市病已經到了非治不可的地步。例如，由於北京作為國家首都的特殊性，中央一直全力保障北京的水源供應，這從某種程度上掩蓋了北京缺水問題的嚴重性。事實上北京水資源供給現狀已經觸目驚心。

　　根據北京市水務局向兩會提供的材料，隨著經濟社會的快速發展和近年來乾旱加劇，北京人均佔有水資源量已由上世紀末的不足300立方米下降到150立方米左右，水資源緊缺已經成為制約城市發展的主要瓶頸。2010年北京市總用水量35.7億立方米，其中生活用水15億立方米，比上年增加3000萬立方米；環境用水3.9億立方米，比上年增加3000萬立方米。2010年，北京通過進一步完善與周邊河北省的高層調水協調機制調水3.2億立方米，但目前北京水資源仍有4億立方米的缺口。

　　北京市人大代表、中國環境科學研究院副總工程師李發生告訴記者，未來城市發展的大型化帶來的隱患，除了人口和交通壓力外，還有一些問題目前沒有引起足夠的重視，比如大城市越來越多的玻璃幕墻，除了營造舒適的局部環境，也在釋放更多的熱效應，增加整個城市的光污染。

　　人大代表、北京市政管委顧問、北京市政府參事王維平説，社會進步回避不了城鎮化，中國的城市病是社會發展的必然産物。當前城市病主要表現在大城市方面，在交通擁堵、住房緊張、能源供給、環境污染、噪音、大氣污染、蔬菜糧食供應、公共安全等不同方面都較為突出。

　　北京市政府工作報告對當前城市發展困擾的描述與人大代表的關注點基本一致。今年北京地方兩會的人大代表議案最集中的就是交通和人口問題，分別有30件和12件，共佔總數的18%。“其中這麼多代表的議案都針對交通這樣一個具體問題上，歷史上還從未有過。”北京人大議案組負責人梁平表示。

　　陸續出臺一批號稱史上最嚴的管制政策

　　北京市地方兩會前夕，已經有超過十個區縣公佈了未來的人口規模控制數字。與崇文區合併後的新東城區規劃，到2030年常住人口規模力爭控制在65萬人左右，舊城常住人口規模控制在40萬人左右。人口大區朝陽區、海淀區分別提出“十二五”期間人口規模控制在400萬和380萬以內。

　　面對急劇膨脹的城市體量和社會各界要求治理的強烈呼聲，北京正在並將陸續出臺一批號稱史上最嚴的管制政策，對大城市病下“猛藥”。

　　2010年12月，北京市宣佈實施交通治堵新政，將從六大方面入手治理交通擁堵問題，引起社會廣泛關注。許多治堵措施都是首次提出，包括：制定小客車年度增長數量和配置比例，牌照通過搖號無償分配；外地車輛工作日高峰時段禁入北京五環；重大活動、重要節日適時採取重點交通擁堵路段高峰時段機動車單雙號行駛措施；進一步提高中心城區停車收費標準等。

　　北京市市長郭金龍在作政府工作報告時表示，2011年北京要綜合治理交通擁堵，全面實施緩解交通擁堵各項措施，確保見到實效；加快建設智慧交通管理系統，研究制定交通嚴重擁堵應急預案，完善高峰時段區域限行措施。

　　《經濟參考報》記者從北京市地方“兩會”獲悉，北京已經被列入全國首批7個用水管理制度試點省市，“史上最嚴”的用水管理制度正在制定中，大的框架已經形成，2011年上半年有望實施。按照水利部的要求，北京將設立三條紅色警戒線，對城市區域用水進行了嚴格把關，超越任何一條紅線，地方政府都將面臨問責。同時，為了加大處罰力度，三條紅線考核還將與地方幹部的年度業績挂鉤。

　　北京市水務局新聞發言人畢小剛説，這樣嚴格的要求以往是沒有的。由水利部制定的《關於加快水利發展改革的決定》已進入2011年的中央一號文件，北京市政府正在制定相關的實施細則，其中將體現用三條紅線定量考核地方幹部這一歷史上最嚴格的標準。今年3月份，北京市將召開會議研究細則中三條紅線的具體指標，如果順利，實施細則有望於今年上半年公佈。

　　城市的生活便利和文化發達對中國廣大農村人口的吸引力巨大，但人口轉移應該有序可控。郭金龍説，按照中央關於“大城市要加強和改進人口管理”的要求，北京市將抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施。2011年北京要著力提高城市精細化服務管理水平，加強人口調控管理；優化配置公共服務資源，推動中心城區功能疏解，引導人口合理分佈。

　　郭金龍説，今年北京還將規範房屋出租行為，推廣農民出租房屋集中管理新模式，實現居住人口和出租房屋管理信息化；研究實施居住證制度，提高流動人口服務水平；加強與周邊省區市協作，探索區域人口調控綜合協調機制，促進人口有序流動。

　　北京市地方兩會前夕，已經有超過十個區縣公佈了未來的人口規模控制數字。與崇文區合併後的新東城區規劃，到2030年常住人口規模力爭控制在65萬人左右，舊城常住人口規模控制在40萬人左右。人口大區朝陽區、海淀區分別提出“十二五”期間人口規模控制在400萬和380萬以內。

　　在調控手段方面，各區也根據各自的區域定位提出不同選擇，屬於首都功能核心區的西城區將通過保障安置房項目，房地産開發、單位自建和居民購買商品房等多種方式進行人口疏解；而城市功能拓展區的朝陽區“十二五”規劃草案寫到：“建立以社區為平臺的人口屬地化管理網絡”；城市發展新區的順義區人口控制章節提出，“提高産業準入門檻，加快淘汰低端産業，取締小低散市場”；生態涵養發展區的門頭溝的政府工作報告中提到，“創新流動人口的服務管理方式，健全‘以證管人、以房管人、以業控人’模式。”

　　最重要的環節是調控人口總量

　　《經濟參考報》記者多方求證仍沒能獲悉北京研究制定人口調控一攬子政策的具體進展與政策細節。專家分析，相關具體政策的出臺首先要北京市協調出一個方案，並獲得中央支持。沒有中央相關部門的支持，相關具體政策很可能在扯皮和爭議中難産，更難落實。

　　除了猛藥，北京還提出在發展“世界城市”目標統領下，統籌協調，將治理大城市病與城市長遠發展相結合。在提到“十二五”時期北京經濟社會發展主要任務時，郭金龍説，要更加注重統籌經濟社會協調發展，讓北京“城鄉環境更加宜居”，“交通擁堵得到有效治理”，同時構建適應首都發展的人口格局，合理調控人口規模，改進人口服務管理。

　　根據國際上的研究，城市規劃在30-40萬人，就會出現城市病，只要超過100萬大城市病就不可避免，但只要合理佈局，城市病是可以緩解的。

　　北京市政府參事王維平認為，要破解城市病，除了加強規模調控外，關鍵是不能讓城市攤大餅式的發展，而應該借鑒國外的思路發展城市群。就是大城市以放射型軌道交通線向四週擴張發展，在每條交通線上像穿糖葫蘆一樣佈局一些吸納人口和功能的小城區，城區之間是農田綠地。這樣的佈局可以在城市運行消耗和環境承載之間找到一個平衡點。

　　王維平認為，中國的城市病問題在“十一五”期間越來越嚴重，原因在於我們很多地方的城市規劃法律執行不好。在經濟利益的驅動下，房地産商都願意在城市繁華區域拿項目，千方百計擠佔城市現有空間，增加城市密度，導致不少城市的規劃幾乎處於失控狀態。只有規劃法嚴格執行了，才能談到建成後的精細化管理。

　　醫治大城市病，最重要的一個環節就是人口總量調控。而多位專家表示，控制人口與促進公平無疑存在矛盾。以教育為例，北京教育越公平，流動人口子女入托入學越容易，就越吸引更多外地人帶孩子到京就學，就越不利於人口控制；北京如果限制外地孩子在京求學，限制越嚴越有利控制人口，但又會被視為不公平和歧視外地人。

　　北京市政協委員、西城區教委新聞發言人李燕玲認為，在研究教育改革和人口調控問題時，既要關注民生、維護教育公平，也要兼顧北京人口調控和社會發展需要。

　　清華大學公共管理學院副院長、政協委員巫永平認為，北京在人口調控中需要堅持包容和開放。他説，流動人口在分享北京土地、水、住房、教育等資源的同時，對北京的發展做出了巨大貢獻，“全世界國際化大都市都是高度包容的城市，北京是全國人民的北京，包容性是它應有的城市品質”。

　　調控人口規模還要體現依法行政和程序正義。人大代表，隆安律師事務所高級合夥人強磊表示，北京調控人口的具體政策措施，不能與憲法、法律和法規相衝突，避免引發大規模行政訴訟等司法風險。要做好充足的法律準備，比如實施居住證制度一定要先完成地方立法。

　　調控人口規模要靠加強協調來保障落實。《經濟參考報》記者多方求證仍沒能獲悉北京研究制定人口調控一攬子政策的具體進展與政策細節。專家分析，相關具體政策的出臺首先要北京市協調出一個方案，並獲得中央支持。如果不能有效強化協調，沒有中央相關部門的支持，相關具體政策很可能在扯皮和爭議中難産，更難落實。

　　北京市政協常委會調研報告因此建議：“儘快成立首都人口委員會，借鑒首都規劃委員會模式，制定重大人口決策，研究重大人口問題。”

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　　北京政協委員：儘快建立人口預警機制

　　北京市政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明在此前結束的北京地方兩會上提交了一份《創新人口服務管理模式，率先構建人口均衡型社會》的提案。該提案指出，要解決城市人口增長與資源環境的矛盾關係，必須首先掌握城市人口變化的動態情況，北京應該儘快探索建立人口預警機制和實有人口數據庫，加快建立流動人口管理信息系統，建立標準一致、互為補充的全市人口綜合動態信息管理平臺，提高人口服務管理的信息化、精細化水平。

　　連玉明認為，要加強服務和管理水平確實要面臨很多挑戰。人口預警機制建立的基礎是實有人口數據庫，而實有人口數據庫建立的基礎是要統一對流動人口的定義。

　　連玉明在研究中發現，北京涉及人口管理和服務的部門有計生委、公安局、人力資源和社會保障局、流動人口管理辦公室等十幾個，但他們對流動人口的定義是不一樣的。有的把在北京不足6個月的劃為流動人口，有的把外地戶籍的人都劃為流動人口。因此政府首先得統一標準，先統一再統籌。

　　連玉明委員認為，北京要想率先構建人口均衡型社會，還需要探索建立京津冀人口有序流動機制，將優質醫療、教育、交通等公共設施適度向新城傾斜，並構建覆蓋全體常住人口的基本公共服務體系，提升基本公共服務水平等，這樣才能讓人口合理流動，在空間上分佈均衡，在人口結構上也逐漸達到平衡。

　　北京市規劃委：將研究加強規劃約束力

　　北京市規劃委新聞發言人王飛，日前在參加北京地方兩會新聞發佈會時表示，為吸取“十一五”期間一些城市規劃失控加劇大城市病的教訓，“十二五”期間，北京將加強城市規劃的統籌性和實施機制，並將研究加大城市規劃的約束力。

　　據王飛介紹，在國務院批復《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》後，北京市委市政府于2005年制定了區縣功能定位及評價指標體系，並列入區縣領導班子的績效考核。王飛透露，隨著“十二五”期間城市發展的需求，北京市將完善優化考核指標體系，加大規劃的約束力，相關工作正在研究之中。

　　記者了解到，北京市在2005年先後制定了《關於區縣功能定位及評價指標的指導意見》和《經濟和社會協調發展績效考核評估體系》，將地區資源利用和消耗以及外來人口管理、城市人居環境相關指標納入區縣領導幹部政績考核中，但相關指標還比較寬泛。

　　王飛説，應該看到，過去5年全國一些城市資源承載壓力加劇，一方面有規劃沒有得到很好執行的人為因素，另一方面也是因為城市規劃本身就是一個動態落實的過程。對比國際大城市，處於北京當前經濟發展階段時也都面臨過人口、交通、住房以及環境資源問題。

　　據悉，“十二五”期間，北京將進一步加強城市規劃的落實機制，一方面加大人口、住房、交通發展規劃的統籌力度，另一方面充分利用首都智力資源優勢，加大規劃制定的專家參與力度和實施過程中的社會監督力度。