24日提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案增加如下規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”

　　有專家認為，如果民訴法最終能確立這一條款，無疑將為我國公益訴訟打開一扇“廣闊的大門”，使我國公益訴訟制度邁出跨越性一步。但不少法律界人士表示，目前的條款與學界預期差距很大。

　　誰有權利提起公益訴訟？公共利益範圍如何界定？公益訴訟程序如何細化？帶著這些問題，本報記者對話中國公益訴訟網主編、多年研究公益訴訟的法學博士李剛。

　　【訴訟主體】

　　兩類主體動力存疑

　　京華時報：有學者認為，民訴法修正案草案中新增的這條不足50字的規定，對於公益訴訟而言是一個“歷史性的進步”，你怎麼看？

　　李剛：據我了解，在徵求意見階段，有些學者針對公益訴訟的立法寫了很詳細的條文，包括訴訟主體、立案、受理、審理、判決等，涉及各個環節。但此次提請全國人大常委會審議的民訴法修正案草案中，涉及公益訴訟的內容過於簡化了，跟學界的預期差距很大。從司法機關的角度來説，公益訴訟跟傳統的民事訴訟不一樣，跟自己利益沒有關係的人，會更多地走上法庭，這樣的訴訟會大量增加，法院會疲於應付，擔心出現“訴訟爆炸”的情況，在管理上出現困難。

　　京華時報：在學術界，將個人納入公益訴訟主體的呼聲很高，草案對這些意見未予採納，是擔心出現“訴訟爆炸”的情況，還是出於其他考慮？

　　李剛：很多個人有公益精神。一般情況下，個人也是完全有能力提起和推進公益訴訟的，比如此前郝勁松律師通過提起公益訴訟，推動火車上的餐車開具發票，推動地鐵站臺修建公廁等。還有涉及乙肝歧視的多個個體訴訟，最後也推動人事部、教育部等部門做出規定，明確要求在勞動者就業、大學生錄取等環節不得查乙肝。

　　此次草案把個人排除在公益訴訟主體之外，我覺得這是對個人的不信任。這麼多年來，很多推動公共利益的案件都是個人在訴，個人有著參與國家和社會管理的積極性，個人的參與可以促進社會管理髮展和完善，但現在的草案沒有認可個人的努力，把個人排除在外，不能不説是一個巨大的遺憾。

　　京華時報：搞公益訴訟的人常常要面對的一種指責就是“自我炒作”，你不擔心將個人列入公益訴訟主體，真的會有很多人假公益訴訟之名炒作自己嗎？

　　李剛：針對無事生非、只想炒作自己的人，在國外都有成熟的司法經驗和技術進行規制，那些假公益訴訟之名自我炒作的訴訟是不被保護的，法院對嚴重濫用、誤用公益訴訟還可以給予一定的處罰。確實有人會用公益訴訟去炒作自己，但這種情況畢竟是少數，真正去做公益訴訟是有成本的，真的會有那麼多人沒事找事上法院嗎？並沒有實證的數據支持這種擔憂。

　　比如説在印度，公益訴訟立案非常容易，就在本月，有市民向印度最高法院起訴一個主辦F1賽事的公司，認為當地政府給予該公司免稅的權利是不公平的。不到一個星期，印度最高法院就予以立案並迅速做出裁決，要求這家公司把門票收入的25%放到一個指定賬戶並凍結起來，等待司法部門最終裁決其獲得的免稅權是否合理。據我所知，即便像印度這樣提起公益訴訟很容易的國家，也沒有出現“訴訟爆炸”的情況。可以説，這樣的擔心完全是無謂的。

　　京華時報：有專家認為，此次草案規定的公益訴訟主體“有關機關”和“社會團體”表述模糊，有待進一步明確，你對此有何建議？

　　李剛：這個“有關機關”到底指什麼，我們在猜謎。如果不明確下來，未來執行中司法機關可能也會猜謎。通常理解“有關機關”應該是指行政機關、檢察機關，但也有一些不同的爭論，從立法來説，訴訟的主體應該越明確越好。

　　另一個主體是社會團體，社會團體又分兩種，一種是根據社團管理條例需要在民政部門登記註冊的社會團體，它對會員人數等有一定限制，比如必須有50個以上的會員等等，目前社會團體在我國登記還是比較困難的。另一種是不需要登記的人民團體或者經國務院批准成立的社會團體，比如殘聯、婦聯、工會等。但這類組織在財政上與政府是供應關係，在管理上受制于政府，有的還行使著一定的管理職能。他們有沒有能力和動力去開展公益訴訟，這是一個很大的疑問。從過去和現在的情況來看，官辦社會團體沒有動力也沒有能力肩負起通過公益訴訟來推動公共利益的責任。

　　【訴訟程序】

　　不應適用調解程序

　　京華時報：草案對公益訴訟的程序沒有提及，是因為公益訴訟與其他民事訴訟並無不同，不需要在程序上做特殊安排嗎？

　　李剛：確實，草案對公益訴訟沒有任何程序性安排。公益訴訟怎麼提起、法院怎麼審理、如何防止濫訴、案外人如何加入訴訟、訴訟費用如何承擔、判決的效力範圍等等，都沒有提及。

　　一個重要的問題是，公益訴訟提起後是否可以撤訴或和解？按照民事訴訟法的規定，原告是可以撤訴的，但公益訴訟不同於一般的民事訴訟，原告提起訴訟本來是為了公共利益，與事件本身可能並沒有利益關係，那如果被告給予原告一些好處，原告撤訴或和解了，這種情況該如何處理？我認為，法律應該明確規定，對於公益訴訟，調解應該是不適用的，撤訴也應予以限制。

　　另外，在消費領域涉及人數眾多的消費者的訴訟，比如三鹿奶粉事件，應當允許準用代表人訴訟制度，匯集很多跟原告有相同利益的其他人，包括沒有起訴的人，一併審理並做出判決，這樣可以減少頻繁的訴訟。按照代表人訴訟制度，在訴訟時效內，其他人提起同類訴訟的，就可以自動適用該判決。

　　京華時報：你打過多起公益訴訟的官司，都是自掏腰包吧？對於公益訴訟的訴訟費用，你覺得怎樣規定比較合理？

　　李剛：按照現行制度，公益訴訟和一般的民事訴訟一樣，需要原告先交納訴訟費。要知道，訴訟費用跟索賠金額是相關的，有的可能是個天文數字。如果原告勝訴，判決被告承擔那還好辦，如果原告的請求沒有得到支持，那麼提起公益訴訟的一方還要承擔龐大的訴訟費。目前我國有規定，只有特定的案件才可以免交或緩交訴訟費用，那麼在某些公益訴訟案上，比如渤海漏油事件，是否可以納入免交訴訟費的範圍？

　　另外，公益訴訟的賠償方面也需進一步明確規範。以雲南鉻渣事件來説，賠償款給誰？假如僅僅針對被污染村莊的村民，那麼賠償群體比較好計算，可是如果從整條河流的污染範圍和程度來説，賠償的群體是很難計算的。現在是環保團體在起訴，賠償款是不能給原告的，雖然你是原告，但你不是受害人。賠償應該在多大範圍內計算，是否應設立基金，如果在很長時間內沒有受害人來領取基金，剩下的基金該怎麼處理等等，這些問題在現在的草案中都沒有答案，這些都應該在立法中予以明確。

　　【訴訟範圍】

　　有些領域尚有爭議

　　京華時報：公益訴訟的訴訟對像是“損害社會公共利益的行為”，目前草案圈定的範圍是環境污染等兩個大類，你覺得這個界定是否合適？究竟什麼算是公共利益？

　　李剛：公共利益的範圍是非常廣泛的，跟我們關係比較密切的消費領域、食品安全、藥品安全等，還有環境問題、教育亂收費、外來務工人員子女教育問題、遊樂場所安全問題等等，都與公共利益密切相關。

　　草案只列舉了兩類損害社會公共利益的行為可以提起公益訴訟，説明現在在食品安全、環境保護等方面已經達成共識，都認為這是與公共利益相關的。在有些領域可能還有爭議，如何界定公共利益，是一個不斷認識的過程。比如説，給小學生配備校車、中小學生免費午餐、是否可以推行全民免費醫療等等，現在還有爭論，一旦達成共識，就應納入公益訴訟保護範圍。對於還在爭議中的或者沒有受到妥善保護的公共利益，是否可以借助公益訴訟來推動，都是今後可以探討的。因此，涉及公共利益的事情確實非常之多，未來公益訴訟的受理範圍會變得很大。

　　京華時報：有人將公益訴訟形象地比喻成“管閒事”，作為一個愛“管閒事”的人，請你概括一下公益訴訟在社會管理中的作用？

　　李剛：公民參與管理國家事務是憲法賦予的權利，而公益訴訟是一個很好的渠道，這個渠道開放後，給予公民一個參與的機會。老百姓的參與、積極的意見表達，實際上是在促進政府功能的完善和發揮。這是一個通過訴訟的方式來協商對話、實現公益的形式，通過這種形式可以彌補行政執法的不足。

　　■對話人物

　　李剛法學博士，北京資略律師事務所主任。先後畢業于西南政法學院、中國政法大學和清華大學，美國哥倫比亞大學訪問學者。中國公益訴訟網創立人、主編，司法高等研究所公益法中心主任。著有《民事公益訴訟研究》。曾針對全國牙防組、進津費、進滬費等發起公益訴訟，推動衛生部撤銷全國牙防組。(記者陳蕎)