中國的社會保障改革亟須頂層設計

　　———訪中國社會科學院拉丁美洲研究所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文

　　2012-10-10 □記者　金輝　北京報道 來源：經濟參考報

　　《經濟參考報》：黨的十六大以來，我國出臺了多項社會保障制度，社會保障框架日益健全。城鎮居民養老、醫療等各項保障都有所加強，農村居民的各項保障也逐步納入了社會保障體系中。請您談談這十年來，我國在社會保障制度改革方面取得哪些進展？

　　鄭秉文：十年來，社會保障的影響力越來越大，在中國國民日常生活中的作用越來越大。

　　一是進入社保制度的人數越來越多，社保覆蓋面越來越大，受益人數越來越多。2005年以來，社保制度建設進入快車道，共有20多項新政出臺，尤其全球金融危機以來“新農保”和“城居保”等建立，在制度上消滅了死角，實現了全民覆蓋，人人享有基本生活保障的目標不斷推進，截至2011年底，基本醫療保險實現了全覆蓋，參保人數合計超過13億人，基本養老保險參保人數已達6.22億。

　　二是待遇水平逐年提高，國民確實得到實惠，社保待遇已不可或缺。養老金已連續8年上調，年均上調幅度超過13%，基本與城鎮在崗職工工資增長率指數化挂鉤，2011年月人均達1517元，是2005年713元的兩倍以上，高出同期C PI漲幅的10個百分點；在醫療保險方面，城鄉3個制度(城鎮職工、城鎮居民、新農合)的報銷比例逐年上升，截至2011年底已分別達77%、62%和70%；低保標準已從2005年的月人均154元(城鎮)和74元(農村)提高到2011年的288元和140元，增長幅度均為87%。對社會保障的財政轉移支付規模增長十分明顯，2011年高達1.4萬元，由此成為提高待遇水平的有力支撐。

　　雖然中國社保制度的方針早就確立為廣覆蓋、保基本、多層次、可持續，但由於種種原因，“多層次”的制度結構一直處於失衡狀態，第二和第三支柱嚴重滯後，在退休收入的替代率上小得可以忽略不計，所以，城鎮居民的退休收入結構中第一支柱即基本養老保險的收入就佔絕對優勢地位，人們對第一支柱的依賴性自然就越來越大，甚至成為絕大多數城鎮居民的唯一收入來源。

　　《經濟參考報》：現在老百姓都意識到社會保障與自己的生活息息相關，任何有關社會保障的話題都會成為全社會最關注的焦點，前段時間關於延遲退休年齡的討論就是一個典型事例。您如何看待延遲退休這個問題以及其背後的問題？

　　鄭秉文：進入本世紀以來，每一次關於延遲退休年齡的討論都是不經意由一句話或一個普通的表述引發，比如，此次引發討論的一個直接誘因，是6月7日人社部在答覆網友提問時説的一句話。

　　在反對延遲退休年齡的各種聲音中，相當一部分原因是出於對公務員和事業單位沒有參加養老保險改革的現狀進行攀比，進而表達對社會不公的不滿，甚至認為，公務員和事業單位本來就沒有參加養老保險改革，他們不用繳費，但養老金水平卻高於企業一倍以上，如再讓企業工人延遲退休年齡，這顯然是公共部門在尋租。

　　出於對退休“雙軌制”和碎片化的強烈不滿，反對延遲退休年齡的言辭十分激烈。表面上看，延遲退休年齡涉及的只是個人的切身利益，與其他社會群體的制度沒有較為直接的相關性，但是，互聯網上出現的一面倒的反對理由均來自機關事業單位退休“雙軌制”。由此看來，延遲退休年齡的改革阻力不是來自提高年齡本身，而是更多地是來自對社保制度的不公平和改革的“碎片化”的憤慨和無奈。

　　回顧總結近年來社保改革受阻的深層原因，我們看到，制度“碎片化”仍是當前深化改革的大敵，是當前社保制度存在的一個“軟肋”。未來，機關和事業單位有可能成為社保制度的一個改革前哨，“雙軌制”有可能成為所有反對養老金制度改革的第一個屏障。換言之，對社保制度碎片化和多軌製造成的社會不公及其社會不滿情緒，將會代替任何的理性改革，即社保制度的公平性沒有解決，其他任何改革都會被擱置起來。

　　《經濟參考報》：既然我國社保制度存在這些問題，那麼您認為下一步改革的主要目標在哪？

　　鄭秉文：毫無疑問，由於大規模的轉移支付和當期每年擴大覆蓋面導致的基金增量，養老保險制度的當期支付能力較強，近年來每年的制度收入都大於支出，延遲退休年齡的壓力似乎不是很大。但是，中國養老保險的最低繳費年限僅為15年，還不到發達國家的一半；退休年齡平均比發達國家晚10多年，而壽命預期僅小2-4年；所有這些制度參數毫無疑問都將告訴人們，長期來看，這個制度的財務風險是巨大的，不可持續是必然的，調整參數是必須的，而提高退休年齡則是唯一可行的。人們知道，中國的經濟增長率不可能永遠是10%，財政收入的增長率也永遠不可能是20%～30%，各級財政對養老保險制度的轉移支付也不可能永遠像現在這樣不講代價、不講預算決算，尤其是，希臘的教訓説明，任何國家基本養老制度的最終出路均來自自我平衡機制，在人口老齡化面前，這個自我平衡的一個重要“杠桿”就是在退休年齡與人口壽命預期變化之間“楔入”一個固定的聯絡機制。

　　根據聯合國的預測，中國男女平均壽命預期到2020年是74.7歲(發達國家是78.8歲)，2040年是77.9歲，2060年是80.3歲。為了適應未來人口壽命預期的提高，十幾年之前發達國家就開始對養老保險制度進行改革，他們或是在既定現收現付制下提高退休年齡，或是通過引入個人賬戶和建立積累制，改變制度結構。與發達國家相比，中國應對老齡化的壓力更大，其途徑無非是微調退休年齡這個參數，在制度設計上要增加相應的激勵機制，以達到鼓勵提高退休年齡的目的，或改變制度結構，建立“真實積累制”或“名義積累制”，二者都能達到最終讓何時退休成為個人退休決策的目的。

　　《社會保障“十二五”規劃綱要》就指出，“建立社會保障待遇水平與繳費情況相挂鉤的參保繳費激勵約束機制”。這句話，既有參數式改革的含義，也包括結構式改革的意思。

　　《經濟參考報》：這些改革是否需要頂層設計？現在各行各業都在説這個時髦的詞，那麼社會保障改革頂層設計缺位的根本原因何在？難道我國的社保制度改革就那麼難嗎？

　　鄭秉文：如果説20年前“摸著石頭過河”可以成為設計和建立社會保障制度的一個發展戰略的話，那麼，改革到今天，如果沒有一個完整、精準的一攬子頂層設計，社保改革將出現許多反復，甚至出現倒退，進而有可能引發社會問題：

　　第一，制度前途沒有預期。作為目前統賬結合的部分積累制的核心標誌，養老保險制度中的個人賬戶做實試點至今已經12年了，但仍在試點過程當中，有些試點省份(比如上海)停止了做實賬戶進程，有些省份(例如遼寧)開始透支賬戶資金用於當期統籌資金的缺口，以保證養老金的當期發放；總之，沒有任何人知道試點的終點在哪，前進沒有方向，後退沒有退路，制度建設沒有預期，部分積累制處於兩難境地，人們站在河中，摸著石頭茫然。

　　第二，債務缺口沒有測算。從建立制度之初到今天，中國始終沒有一個相對完整和中長期、官方和相對可靠的債務精算報告，隱性債務和顯性債務的測算至今沒有準確統計，制度運行的近期、中期和長期財務預測從未發佈過報告。這在任何一個國家似乎都是不可想象的，甚至可以比喻為沒有石頭可摸的一條河。

　　第三，改革進程沒有步驟。社保改革至今沒有時間表和路線圖，沒有一個詳盡的案頭設計，幾乎所有步驟和政策都是隨機和臨時的，例如，任憑類似延遲退休年齡的話題隨時隨地成為全社會的熱議焦點，任憑2008年2月啟動的五省市事業養老金改革或流於形式，或無限期拖延，或被社會所詬病；任憑3萬多億元社會保險基金幾乎完全放在銀行，承受著巨大的負利率。

　　第四，改革方向胸中無數。社保制度知識比較專業化，制度和體制的確立和發展應有一個明確的目標追求或模式追求。但事實上卻遠非如此，類似社保基金投資體制選擇這樣的專業性很強的改革領域，均經常受到互聯網等非專業性的輿論左右。網絡輿論的導向常常替代嚴密的案頭設計。我們應該知道，養老保險改革週期很長，一代人就是幾十年，我們是試不起的，更失敗不起，也不能沒完沒了的長期處於試點的臨時狀態。

　　第五，部委之間缺乏協調。養老保險是多層次、多支柱的，是繳費型和非繳費型交叉互補的，是二次分配的一個子系統；所有這些，不是一個部委能夠完成的，而需要多個部委通力合作，相互協調，需要高層高度重視，敢於擔當，統攬全局；但多年來，部委之間的跨部委協調嚴重缺位，很有些重要的涉及到社保制度重大政策的幾個方面始終未能如願儘快出臺，制度發展受到極大的阻礙，人民福祉受到極大漠視和挑戰，部委博弈常常讓位於人民利益。

　　可以這樣認為，關於延遲退休年齡的大討論，反復出現，屢遭爭議，均為缺乏頂層設計的表現。其實，如同許多國家那樣，社保改革應注重案頭設計，制定嚴謹的宣傳攻勢，精算未來幾十年，一攬子計劃十分嚴密，一次啟動成功，以防止養老保險基金投資體制改革流産的類似情況發生。