改革開放30多年來，工業化、城鎮化成為推動經濟高增長的兩大引擎。到2011年，工業化率和城市化率分別達到46.8%和51.3%。據估算，城市化率每提高1個百分點，帶動人均GDP增加633元。在高速工業化、快速城鎮化進程中，土地起到了舉足輕重的作用。土地的有效供給保障了經濟高增長，土地的低成本推動了高速的工業化，土地的資本化促進了快速的城市化。

　　但是，與傳統發展方式一樣，我國現有的城市化模式也存在不協調、不健康、不可持續的問題。政府主導的城市化和農民自動自發的城市化雙軌並行，形成“兩不經濟”。

　　政府主導城市化的主要問題是：第一，土地城市化快於人口城市化。在“城市土地國有、農村土地集體所有”框架下，各級政府通過規劃修編、行政體制調整，使城市圈不斷外移，將農村區域納入城市版圖。在此期間，城市面積擴張的速度達到年均7%，而城市人口的年均增長率僅3%，除去2.5億統計到人口城市化率的農民工，戶籍人口城市化率只有37%，兩者差距更大，形成城市擴張“要地不裝人”的格局。第二，城市用地主要靠徵地獲得，2005—2010年，我國徵地面積佔新增居民點工礦用地面積比重達67.28%，由此形成的城市化地區成為被徵地農民與政府衝突、甚至對立的高發區域。第三，城市基礎設施投資主要依賴土地出讓和土地抵押融資，形成地方政府債務風險。第四，用地結構不合理，造成土地粗放利用。我國工礦倉儲用地佔建設用地供應的比重過高，多年連續超過40%。城市內部工業用地佔比也過高，一般在20%以上，有些甚至超過30%，遠遠高於國外15%的水平。第五，城市用地中劃撥用地比重仍然偏高，土地的非市場配置造成大廣場、大馬路和大辦公樓現象。

　　在政府主導城市化的同時，“城鄉結合部”或“城中村”區域成為城市農民“自動自發”城市化的戰場。由於城鄉結合部區域的基礎設施和公共服務主要由村集體組織自我提供，加上面臨一系列制度障礙，造成人口資源環境矛盾加劇、違法違規建設嚴重蔓延、土地價值實現不充分及利用不集約、社會問題凸顯並呈加劇態勢。

　　我國“十二五”規劃綱要提出協調推進工業化、城鎮化、農業現代化的戰略任務，並明確提出通過轉變發展方式的攻堅，實現科學發展。由於我國城市化進程剛剛過半，農民融入城市的程度較低，我國仍然處於快速城市化階段，城市化是帶動增長的引擎。為此，我們必須通過土地制度改革，促進土地利用方式轉變，從而倒逼城市發展方式轉變。一是要打破城鄉二元體制；二是深化土地制度改革；三是改變不合理的用地結構；四是促進人口城市化。