因《預算法》修訂引發的國庫管理“經理制”與“代理制”優劣的爭論，實質是對國家財政管理的誤讀

　　文/劉尚希（財政部財政科研所副所長、研究員、博士生導師）

　　現行《預算法》規定，中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。這次修訂《預算法》，在全國人大向社會公眾徵求意見的《預算法（草案二次審議稿）》中改為：國庫管理的具體辦法由國務院規定。這個表述，説明國家最高立法機構不再明確授權給中國人民銀行經理國庫的職能。正是這一點，引發了一些專家學者的質疑。其實，無論從歷史來看，還是從國庫管理的現實過程來看，國庫管理從來都是財政管理範疇，人民銀行事實上只是在受國家財政委託代理國庫業務。

　　從新中國成立到1985年的35年裏，預算收入的收納、劃分、留解和預算支出撥付等國庫業務，一直實行委託代理制，即由財政部委託中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時，將原規定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院有關規定辦理”。

　　當時為什麼要把“代理”改成“經理”呢？主要是當時財政部沒有設立國庫管理機構，不僅把部分國庫業務委託給人民銀行，當時還把基本建設撥款的業務委託給了當時的“中國人民建設銀行”，財政顧不過來是一個原因。另一個重要原因是當時人民銀行對“代理”國庫業務積極性不高，覺得是“分外”的事情，影響了國庫業務的開展，把“代理”改為“經理”，是寄希望於通過變成“分內”的事情來增強人民銀行的責任感。此後出臺的《預算法》《中國人民銀行法》都沿用了這一表述。

　　雖然1985年之後的表述從“代理”變成了“經理”，但在人民銀行的那一塊國庫業務卻沒有實質性的變化，依然是之前“代理”時期的預算收入的收納、劃分、留解和預算支出撥付等內容，權限也依然。現在改掉“經理”的説法只是恢復歷史的本來面目。

　　再從現實來看，儘管1985年以來法律上把國庫業務變成了人民銀行“分內”的事情，但並不表明人民銀行在國庫業務上的權限擴大了，更談不上對國庫業務參與決策，只是負責對庫款收支憑證的合規性審核與監督，對預算收入的收納、劃分、留解和支出撥付都不具有決策權。

　　2001年以來實行國庫單一賬戶制度，逐步將所有的財政性資金均納入國庫單一賬戶體系收繳、支付和管理，國庫業務流程的變化，使人民銀行的國庫業務也發生改變，更側重於針對商業銀行與國庫賬戶之間的財政資金往來清算。而對財政來説，國庫現金管理與賬戶管理成為財政管理的新內容。恰恰是這兩個方面，成為當前爭議的焦點，人民銀行迫切希望成為它的職責。但不難想象，如果人民銀行在上述問題上具有自主決策權，則意味著國家有兩個並行的財政部門，財政運行將陷入混亂。

　　從國家治理的角度來看，具體看管國家“錢袋子”的只能是國家財政，而不能是其他。其道理很簡單，國庫管理屬於財政管理，如果以制衡監督的名義，對國庫管理設置兩個責任主體，讓其他部門參與，其結果會是扯皮、低效，協商成本高，出了問題將找不到責任人。而且，國家只有一個國庫，有級次之分，有中央國庫和地方國庫，但不存在所謂的“財政國庫”和“銀行國庫”之分。

　　因此，無論是“經理”，還是“代理”國庫業務，人民銀行都不可能，也不應該對上述國庫業務行使決策權。從“經理”引申出具有國庫業務決策權，從而可以制衡財政，實現事中監督；而把“代理”解讀為只能聽令行事，無法監督財政，擴大了財政權力，這種説法完全是望文生義的認識，而沒有看到財政國庫管理的責任主體只能是唯一的這個本質要求。現在修訂《預算法》，不再表述為人民銀行經理國庫業務，正是在正本清源。同時也表明，現行相關法律用人民銀行“經理”國庫業務這樣的表述名不副實，應當儘快更改。

　　至於有的專家提出，財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應互不兼任。這種説法混淆了主體與程序的關係。會計與出納分開，是業務流程上的要求，而非主體分設；而國庫管理的責任主體只能是一個。從未見到一個單位的會計、出納分設兩個部門來管理，都是集中在財務部門。如果由人民銀行來管理國庫，並由人民銀行直接向國務院和全國人大負責，那已經不是“經理”國庫業務，而是成為與財政並行的國庫管理部門，按照責任主體唯一性要求，那將意味著財政部必須要併入人民銀行，或成立“央行財政部”。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相衝突的。如果那樣，人民銀行將是“耕了別人的地，而荒了自己的田”。

　　還有專家提出，國庫庫款的支配權不在財政，而在人大，從法理上認為人民銀行應當是經理而不是代理國庫業務。這更是一種糊塗的認識。財政部門對國庫庫款具有支配權是立法機關以法律形式賦予財政部門的權力，這也是出於責任主體唯一性的管理原則。至於説監督國家“錢袋子”，公民、機構、組織，包括人民銀行都有這個權利，只不過監督必須是有序的、有規則的。□