中新網7月11日電 中國人大網今日發佈《國務院關於2011年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。該報告由審計署審計長劉家義6月27日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議上所作。以下是報告全文：

　　國務院關於2011年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告

　　——2012年6月27日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議上

　　審計署審計長 劉家義

　　全國人民代表大會常務委員會：

　　我受國務院委託，向全國人大常委會報告2011年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請審議。

　　根據《中華人民共和國審計法》的規定，2011年，審計署按照中央要求和部署，全面忠實履行職責，積極促進政策法規落實，推動科學發展；加大揭露和查處違法違規問題及經濟犯罪案件力度，全力維護經濟安全，推進反腐倡廉建設；注重從體制、機制和制度層面提出建議，努力推動深化改革和民主法治建設。從審計情況看，2011年，在黨中央、國務院的堅強領導下，中央預算執行和其他財政收支情況總體較好，實現了“十二五”時期良好開局。

　　——加強和改善宏觀調控，保障經濟平穩較快發展。實施積極的財政政策，中央公共財政支出比上年增長17%，其中使用的超收收入增長39%，年末國債餘額增長7%；加快轉變經濟發展方式，中央財政科技、節能環保和交通運輸支出分別增長18%、13%和27%；提高區域發展的協調性，對新疆、西藏及其他藏區支出增長54%，紮實推進主體功能區規劃落實。

　　——著力保障重點支出，推動民生和社會事業加快發展。中央財政教育、衛生、社會保障、文化等民生方面支出比上年增長30%，人均基本公共衛生服務經費由15元提高到25元，城鎮居民醫保和新農合財政補助標準由每人每年120元提高到200元；“三農”支出增長23%，農村中小學公用經費年生均提高100元，1228萬名中西部家庭困難寄宿生獲得資助。

　　——深化財稅改革和預決算公開，促進公共財政體系更加完善。推動所有政府性收入納入預算管理，對地方政府性債務進行全面審計和清理，完善結構性減稅政策；繼續優化轉移支付結構，健全縣級基本財力保障機制，在1080個縣實行省直管縣財政管理方式改革；推行預決算公開，92個中央部門公開了年度預決算，98個中央部門公開了“三公經費”。

　　——切實加大整改力度，推進財政財務管理不斷規範。各部門、各單位依法認真整改上年審計查出的問題，被挪用和滯留資金143.94億元已全部追回或撥付，挽回和避免損失60.66億元；有699人受到黨紀政紀處分，81人被依法逮捕、起訴或判刑；根據審計建議，完善制度規定1581項。具體整改情況，國務院已向全國人大常委會專題報告，審計署已向社會公告。

　　一、中央財政管理審計情況

　　從審計情況看，2011年，財政部和發展改革委等部門認真組織實施積極的財政政策，健全公共財政體系，加強預算和投資管理，規範預算執行和重大投資項目公示試點工作，財政宏觀調控作用不斷增強，預算約束和投資管理水平逐步提高，但仍存在一些需要進一步規範的問題。

　　(一)中央預算管理完整性方面

　　1.有些收支未納入預算管理。包括：中國清潔發展機制基金管理中心2006年以來收取的溫室氣體減排量交易收入101.25億元；商務部、衛生部和農業部2008年以來接受的國外無償援助資金收入62.09億元、支出10.92億元；財政部委託進出口銀行管理的外國政府貸款利息收入372.83萬歐元、支出173.82萬歐元；貿促會控股的中國專利代理(香港)有限公司應上繳的投資股利分紅1.7億港元。

　　2.財政部在向全國人大報告2011年中央預算執行情況時，少報19.22億元超收收入安排情況。

　　3.批復的2011年部門預算中統籌使用結轉結余資金與實際差異較大。主要是：中央公共財政國庫集中支付上年累計結余628.92億元，編入部門預算的僅有300.21億元(佔48%)；12個部門的12項政府性基金上年累計結余52.72億元，均未編入部門預算。

　　4.部門預決算報表未完整反映政府採購情況。在預算報表中，未要求編列政府性基金安排的政府採購情況；在追加預算中未要求單獨編列政府採購預算；決算報表中未要求編制政府採購決算。

　　(二)中央公共財政預算的細化和執行方面

　　1.年初預算未全部細化落實到部門和地區。主要是：中央本級支出預算中，代編支出982.65億元和據實結算政策性補貼等支出1027.89億元未細化落實到部門及項目，佔12%；發展改革委歸口管理的中央本級基建支出，年初預算細化到位率僅為47%，未達到75%的要求；在批復的中央部門預算中，30個部門代編的85個項目支出預算874.5億元(佔45%)未細化，而是在執行中進行了二次分配；在轉移支付預算中，有16309.69億元(佔50%)未細化落實到省區市，有8951.41億元(佔28%)未在全國人大審查批准後90日內下達。

　　2.個別投資計劃安排不夠合理。發展改革委在産業振興和技術改造投資計劃中，對不屬於支持範圍或未嚴格執行相關産業政策的6個項目安排投資2922萬元，應重點支持的清潔生産技術等11個戰略性新興産業核心領域卻未安排投資。

　　3.向一些項目安排的財政補助投資未達規定比例，且分配散、金額小。2011年，發展改革委安排25個省區市基層就業和社會保障服務設施建設試點投資中，有21個省區市獲得的財政補助投資比例未達規定要求；安排中小企業技術改造專項的1903個項目中，有752個項目的財政補助投資佔項目總投資的比例不足規定的一半，最低僅1%；將9.19億元電子信息産業振興和技術改造投資計劃切塊下達給279個項目，各項目財政補助投資比例最高達50%、最低僅0.7%，其中106個項目的補助比例低於規定標準，影響政策實施效果。

　　4.在執行中調整預算項目用途。2011年，財政部將義務教育轉移支付預算中的“落實教育規劃綱要補助經費”70億元調整為高等教育支出；調整了17.28億元中央財政代編預算的項目用途。

　　5.投資計劃下達程序不規範。2011年，發展改革委未嚴格按規定程序下達投資計劃468.37億元，有13個投資專項沒有專項發展規劃、未事先編制工作方案或未批復資金申請報告，62個項目尚未批復可行性研究報告、初步設計或用地申請，3個項目存在以虛假資料申報或未通過專家評審等問題。

　　6.投資計劃和預算下達時間滯後。按要求，投資計劃下達和預算追加原則上應于9月30日前完成，部分特殊事項最遲不得超過12月20日。但2011年中央預算投資計劃中，有149.54億元(佔4%)是9月30日後才下達的；追加的部門預算中，有592.64億元(佔36%)是9月30日後辦理的，其中146.45億元是12月20日後辦理的；還有21個部門2010年決算是超過規定期限批復的。

　　7.部分預算執行率低。由於客觀情況與年初預期差距較大，至2011年底中央本級代編和據實結算政策性補貼預算有22%未執行，形成結余結轉資金447.18億元；中央預算投資安排的6個項目進展緩慢，7000多萬元財政資金閒置或滯留。去年審計指出中央財政養殖業保險保費補貼預算執行率低後，財政部2011年將此項預算從42.95億元減至26.5億元，但執行率仍僅為24.7%，比去年還低0.3個百分點，其中“育肥豬保險保費補貼”預算執行率為零。

　　(三)財政轉移支付管理方面

　　1.一般性轉移支付力度仍應加大。中央均衡性轉移支付比地方財政2011年標準收支缺口少3935.67億元，不利於縮小地區間財力差異；在2011年中央對地方一般性轉移支付中，有123.41億元指定了具體項目和用途。

　　2.專項轉移支付管理制度不健全。2011年的287項專項轉移支付中，有33項尚未制定管理辦法；在已建立管理辦法的254項中，有180項未建立績效評價制度；在已建立績效評價制度的74項中，有19項未將資金使用績效作為分配依據。

　　3.部分專項轉移支付未實現預期目標。抽查144戶取得“淘汰落後産能獎勵資金”的企業中，有45戶虛假申報套取資金2.41億元，13家未按規定淘汰落後産能；抽查35個已完工的金太陽示範工程補助項目，有10個建成即閒置，16個實際年發電量低於設計標準。

　　(四)中央政府性基金預算管理方面

　　1.基金預算代編規模偏大、執行率低。2011年，財政部代編中央本級基金預算396.27億元，佔本級基金預算的16%，當年實際執行不足50%；補助地方基金預算也有27%未執行。

　　2.執行中改變了預算級次。2011年，財政部將17.36億元中央本級基金預算下劃為對地方的轉移支付；將原列入地方轉移支付的8.96億元基金預算上劃為中央本級支出。

　　3.基金徵繳不到位。鐵路建設基金尚未將以合資形式建設和運營的鐵路線納入基金徵收範圍；南水北調工程基金欠繳58.24億元。

　　(五)中央國有資本經營預算管理方面

　　1.國有資本經營預算範圍不完整。至2011年底，4100戶中央部門所屬企業尚未納入國有資本經營預算；42戶中央金融類企業雖按其出資人分別向財政部、中投公司和人民銀行上繳利潤，但尚未實行國有資本經營預算管理。

　　2.現行國有資本經營收益收繳比例仍偏低。儘管2011年提高了中央企業國有資本經營收益收繳比例，但個別企業的收益上繳比例仍低於其上市公司的分紅比例。

　　3.國有資本經營預算與公共財政預算功能定位不夠清晰，在補助對象、支持投向上存在交叉重復。有些方面的專項支出，在財政部代編的國有資本經營預算、國資委分配的國有資本經營預算、公共財政預算中都分別安排了資金。

　　4.2011年，國有資本經營預算有603億元年初未落實到具體項目，財政部撥付資金也主要集中在11月和12月，其中12月撥付327.42億元(佔當年預算的42%)。

　　(六)國庫管理方面

　　1.部分國外無償援助資金專用賬戶未按規定歸口國庫部門統一管理。截至2011年底，有9個專用賬戶仍由財政部國際司管理，當年收支分別為2.66億元和1.36億元。

　　2.國庫集中支付相關操作不夠完善。主要是對直接支付和授權支付的劃分不夠明確，加之向授權支付代理銀行支付的手續費上不封頂，不利於控制費用，如財政部2011年將鐵道部直接支付的部分支出調整為授權支付，導致多支付手續費1168萬元。

　　(七)財稅審批和管理方面

　　政府採購審批監管不嚴格。由於政府採購標準的制定和採購代理機構的資格認定、審批、授予、考核、處罰都由財政部負責，缺乏有效監督制約，在財政部授予甲級資格的633戶採購代理機構中，有129戶社會保險費繳納證明與實際繳納情況不符；未按規定向國務院報告6家集中採購機構的考核結果，也未依法處理涉嫌違規單位和個人。此外，還以財政部國庫司便函形式，審批(核)1319項採購方式變更和採購進口産品事項。

　　(八)中央決算草案編制方面。總的看，中央決算草案比較完整地反映了中央預算執行結果，但也發現決算草案編制中一些不夠嚴格和規範的問題，有的影響到收支數字的準確性。

　　1.截至2011年底，有137.85億元財政借款未及時清理，也未在決算草案中編報。

　　2.編報程序和科目不完全符合製度要求。從程序看，財政部先編制中央決算草案，經全國人大常委會批准後，再調整實際發生的會計賬目，不符合規定的決算編製程序。從科目看，在一般性轉移支付中列報的“基層公檢法司轉移支付”等5個科目，不屬於規定的政府支出科目。

　　對上述問題，財政部、發展改革委和有關部門正在逐項研究，加以整改。其中，對少報超收收入安排情況問題，財政部已在編制決算草案時作了調整；對部分國外無償援助資金專用賬戶管理不規範問題，財政部已按規定歸口管理。

　　二、中央部門預算執行和決算草案審計情況

　　此次共審計50個中央部門，延伸審計270個所屬單位，審計預算支出1460.24億元，佔這些部門預算支出總額的30%。從審計情況看，這些部門認真貫徹國務院要求，著力加強預算管理改革和制度建設，不斷推進預決算通報、公開和監督檢查等工作。總體上，部門預算執行和財務管理的規範性逐步提高，違法違規問題不斷減少，擠佔挪用、多申領預算資金等違規問題金額分別比上年減少13%、61%。審計發現的主要問題是：

　　(一)預算執行未完全到位。此次審計1460.24億元部門支出預算中，有212.87億元(佔15%)當年未執行。自然科學基金會等4個部門本級和社科院近代史研究所等10個部門所屬單位在實施預算共計35.69億元的項目中，還通過虛列支出、以撥作支等方式，人為提高預算執行率91.3個百分點，使35.63億元預算資金在下級單位或項目承擔單位沉澱。

　　(二)預算和財務管理不夠嚴格。國土資源部等2個部門本級和環境保護部環境規劃院等5個部門所屬單位多申領財政資金2191.91萬元；商務部等3個部門本級及工業和信息化部中國軟體評測中心等42個部門所屬單位違規轉移套取資金1.57億元，其中2884.1萬元用於發放補貼；人口計生委等5個部門本級和民航局清算中心等10個部門所屬單位自行設立項目違規收費2.07億元。此外，還發現7.7億元非稅收入未按“收支兩條線”規定及時上繳，政府採購、資産管理和賬務處理等不規範問題涉及金額43.94億元。

　　(三)一些預算管理制度和規定不夠明確完善。突出表現在：一是基本支出定員定額管理制度有待改進，定額標準尚不統一，一定程度上造成部門之間苦樂不均；二是基本支出和項目支出界限不清，有的基本支出內容列入了項目支出預算，出現基本支出“項目化”傾向；三是“三公經費”概念不清晰、口徑和標準不夠規範，不利於發揮約束和控製作用，也容易造成社會公眾誤讀。審計發現，海關總署等12個部門本級和中國地震局地質研究所等54個部門所屬單位直接在項目支出中列支基本支出3.93億元；民航局等20個部門本級和國土資源部土地規劃院等62個部門所屬單位在預算科目、支出項目間調劑使用預算資金7.75億元，個別部門還存在超標準列支“三公經費”現象。

　　此外，從部門決算草案審計情況看，2011年各部門決算編報比較規範，發現的問題主要是賬務處理或報表填列錯誤，使決算草案部分內容不夠準確，涉及部門36個、金額14.19億元，佔審計資金總量的0.09%。對其中1.39億元的問題，相關部門在審計過程中已調整賬目和報表；對其他問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。

　　對審計指出的問題，相關部門和單位採取了106項整改措施，已通過收回資金、調整會計賬目和決算報表等整改問題金額9.58億元。

　　三、縣級財政性資金審計情況

　　為了解地方財力保障情況，組織對18個省區市縣級財力總體狀況進行了審計調查。從審計情況看，2011年，中央財政安排縣鄉各類獎補資金1569.68億元，是2005年的3倍多；18個省級財政投入437.11億元用於保障縣級基本財力；重點調查的54個縣(財力狀況好中差各約佔三分之一)實現財政性收入1116.84億元，比上年增長17%，縣級財政保障能力不斷提高。審計發現的問題：

　　(一)縣級財政性收入中非稅收入佔比較高，穩定性和可持續性較差。當前縣級政府獨享稅種的稅源較為分散，縣級財政性收入主要來源於非稅收入。2011年，重點調查的54個縣實現的財政性收入中，有675.11億元(佔60%)是非稅收入，且大多有專項用途，財政不能統籌安排。

　　(二)一些縣在招商引資中變相減免財政性收入，有的存在虛增財政收入現象。54個縣中，有53個在2008年至2011年間出臺221份與國家政策相悖的優惠政策文件，將相關企業上繳的稅收、土地出讓收入等70.43億元返還企業。同時，一些縣在無真實收入來源的情況下，通過列收列支的方式空轉土地出讓收入或以財政借款等方式繳稅，造成虛增財政收入33.13億元。

　　(三)縣級財政支出壓力較大，一些地方民生資金計提不足。按照國家有關農業、教育、科技等法定支出的增長要求以及各級政府達標增支要求，54個縣2010年公共財政支出中，有922.03億元(佔77%)屬於上述政策性達標支出，其中45個中西部縣這一比例達81%，留給縣級政府自主安排的財力佔比較小；對於從土地出讓收益中各計提10%用於保障性住房、教育、農田水利建設的規定，足額計提的有13個縣，其他縣少提10.57億元(佔應計提額的35%)。

　　(四)對超收收入缺乏制度約束，財政管理還不夠規範。截至2011年底，54個縣均未對本級超收收入作出制度規定，其中31個縣2011年底將超收收入24.61億元全部安排為支出，大部分當年實際並未使用；有6個縣尚未開展部門預算改革；有7個縣尚未實行國庫集中支付；54個縣2011年財政報表少反映收入83.29億元、支出44.50億元，虛列支出66.56億元。

　　針對上述問題，有關部門和地方正在結合省以下財政管理體制改革，研究健全和完善縣級財政管理制度，有關地方正在糾正財政管理中存在的不規範問題。