十一屆全國人大常委會第27次會議昨天上午舉行第一次全體會議。根據會議通過的議程，本次常委會會議繼續審議出境入境管理法草案、預算法修正案草案，首次審議老年人權益保障法修訂草案、勞動合同法修正案草案、證券投資基金法修訂草案等。

　　昨天提交全國人大常委會審議的預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　與此同時，二審稿強調預算管理全覆蓋，明確規定預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。二審稿還規定各級政府應及時向社會公開預決算，旨在從法律層面保障公眾的知情權和監督權。

　　預算管理

　　一變四預算管理全覆蓋

　　近20年來，我國財政收入發生了翻天覆地的變化，2011年公共財政收入已超過10萬億元。如何看好國家“錢袋子”，成為此次預算法修改的一項重要內容。

　　預算法修正案草案二審稿首次明確：“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。”

　　“這意味著我國政府全部收支將納入人大監管視野，有助於在預算中全面反映政府全部財政資金運行情況。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇對記者説。

　　鋻於一些地方仍然存在“小金庫”和“亂收費”資金，一些未納入預算的政府性收支也存在隨意性，為此外界希望此次修訂預算法能在強化預算監管上有所突破。

　　相對於現行預算法，預算法修正案草案新增第4條明確：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間相互銜接。”

　　財政部財科所所長賈康指出，草案明確提出我國的預算是一個包括四本預算在內的複式預算體系，強調了預算編制的統一性和完整性。

　　“從過去只強調‘公共預算'一本預算，到如今強調‘四本預算'，此次提交審議的預算法修正案草案在強化人大對預算監管上邁出重要一步。”高培勇説。

　　高培勇指出，我們通常説的公共預算只是一般預算收支，除此之外，政府預算還應覆蓋其他政府收支，如政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障預算。目前，我國公共財政收入超過10萬億元，但加上其他三本預算總收入還要更多。這些政府收入與公共財政收入相比，只有形式差異，沒有本質不同，都是百姓的“血汗錢”，都應納入人大監管。

　　此外，二審稿還明確規定，國家實行一級政府一級預算，鄉鎮一級政府也要設立預算。

　　“這意味著鄉鎮一級的預算必須由鄉鎮人大進行審查批准。”高培勇指出，設立鄉鎮一級預算，有助於加強我國基層政府的財政監管，防止財政資金浪費。如果不按一級財政一級政府設立預算，最大的問題政府開支缺乏自律機制，容易出現財政監管漏洞。

　　轉移支付

　　促公平增一般轉移支付

　　2012年預算安排的中央對地方稅收返還和轉移支付達4.5萬億元，如何規範使用這筆資金，也是此次預算法修改的一個關注點。

　　二審稿進一步規範了我國的財政轉移支付制度，強調財政轉移支付應當規範、公平、公開，以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標。

　　財政部財科所所長賈康表示，由於我國區域發展不平衡，東中西部地區財力差異較大，中央政府有必要適當集中財力加以調整。修正案草案規範轉移支付制度，增加一般性轉移支付，是縮小地區間財力差異、逐步實現基本公共服務均等化的重要途徑。

　　為規範財政轉移支付制度，修正案草案規定：財政轉移支付分為中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，包括不指定專項用途的一般性轉移支付和經國務院批准設立，用於辦理特定事物的專項轉移支付。

　　此外，針對實踐中地方在編制預算時，上級政府往往還未下達轉移支付，影響了下級預算的編制，為做好銜接，草案規定：“縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前告知下級政府。”

　　數據顯示，2010年，中央對地方的稅收返還和轉移支付已佔中央財政總支出的66.9%，對於縮小地區間財力差異、推進基本公共服務均等化等，發揮了重要作用。

　　財政部數據表明，今年預算安排的4.5萬億元中央對地方稅收返還和轉移支付中，一般性轉移支付超過2.2萬億元，增長23.1%；專項轉移支付1.7萬億元，增長5.2%，一般性轉移支付佔比超過了專項轉移支付。

　　地方債券

　　關閘門地方政府禁發債

　　我國現行預算法自1995年1月1日起實施至今已近20年。對於此次修改，外界關注的一大焦點是能否放開對地方政府自行發債的約束。

　　我國現行的預算法規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　記者了解到，2011年12月提交全國人大常委會第24次會議審議的預算法修正案草案一審稿在加強對地方政府債務管理的基礎上，曾提出對地方政府債務實行限額管理。

　　全國人大法律委員會副主任委員洪虎在作預算法修正案草案修改情況的彙報時指出，考慮到近些年我國地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復現行預算法規定，明確從嚴規範地方債務，規定除法律或國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　“從此次預算法修正案草案公佈的內容看，對地方政府自行發債的‘閘門'暫緩放開，顯示出決策層對這一問題的謹慎態度。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇説。

　　北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，這一規定的背後是出於對地方政府急劇上升並已超過10萬億元地方債務的擔憂，其潛在的風險必須引起高度重視。

　　審計署審計結果顯示，截至2010年底，我國地方政府性債務餘額為10.7萬億元。地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。此外，2012年和2013年將是地方債務到期的高峰，兩年到期額度合計超過3萬億元。

　　財政部財科所所長賈康認為，要保持地方融資平臺的健康持續發展，關鍵還是要建設地方陽光融資制度。應該“開前門”，讓地方融資發展起來，替換隱性債務，並接受公眾監督；同時要“治存量”，逐漸將10.7萬億元地方債務消化乾淨；此外還要“關後門，修圍墻”，嚴控新增地方債務，規避風險。

　　預算公開

　　不涉密預算決算要公開

　　這次提交的修正案草案二審稿增加了一條規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。

　　修正案草案同時規定，各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定。

　　“取眾人之財，辦眾人之事”，納稅人的錢怎麼花，公眾有權知道。

　　我國現行預算法自1995年開始施行，但當時並未對預算公開作出規定。審計署原審計長李金華曾表示，從每年審計查出的問題看，為部門利益而違法違規的情況越來越少，大量是不規範的問題。有些預算還不夠細化，預算的公開度、透明度還不夠大，缺乏廣大群眾的參與、管理和監督。

　　作為深化我國預算管理制度改革的一項重要內容，近幾年我國不斷加強預算的透明度，各級政府部門的預決算都在逐步公開。2010年我國首次推進部門預算公開，今年以來，98個中央部門已幾乎盡數公開了部門預算。

　　此外，繼去年首度向社會公開“三公”經費後，財政部部長謝旭人在近日召開的全國政府信息公開工作電視電話會議上表示，今年中央本級和各部門的“三公”經費預算、決算也將在此次全國人大常委會批准2011年中央決算後公開。

　　北京大學財經法研究中心主任劉劍文表示，“三公”經費公開作為預算公開的突破口，應該做好並逐步細化説明，讓專業人士看得懂，這樣政府在預算執行過程中的隨意性就會得到遏制，實現真正的監督。

　　不過，專家指出，除了推進預算公開，要解決年底突擊花錢及每年審計報告暴露的問題，還需要注重預算、財務和審計各環節，加強支出審查和監督能力，這樣才能管好百姓的“錢袋子”。

　　背景

　　中央連續4年為地方政府舉債

　　由於現行預算法禁止地方自行發債，近幾年我國多以國務院另行規定的形式出現發行地方政府債券的“應急之舉”。

　　1998年，為應對亞洲金融危機影響，我國首次通過發行長期建設國債並轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。

　　2009年，為應對國際金融危機，破解地方政府融資難題，我國在現行預算法基礎上有所突破，通過中央財政代發地方政府債券的形式，當年發行2000億元地方債，並將其納入地方預算構成地方債務。此後的2010年和2011年又以此方式每年發行2000億元地方債，並在2012年將額度增加至2500億元。

　　值得關注的是，2011年下半年，經國務院批准，我國選擇在財政實力較強的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動地方政府自行發債試點，被外界視為有望對地方政府自行發債“開閘”。