時隔半年，《預算法修正案（草案）》（以下簡稱“草案”）提請今天召開的十一屆全國人大常委會第二十七次會議進行二次審議。

　　現行《預算法》于1995年頒布實施。17年後，《預算法》修訂被提上議程。2011年12月全國人大常委會對草案進行了初次審議。

　　草案二審稿在增強預算的完整性、科學性和透明度的同時，對規範中央和地方政府舉借債務、規範財政轉移支付制度等方面作出了明確規定。

　　預決算公開原則入法

　　近年來，要求政府預算公開透明的呼聲日益高漲，強化各級人大對預算的審查監督和公眾對預算的參與和監督，也成為近年來社會各界高度關切的問題。

　　對此，草案規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。

　　國家發改委宏觀經濟研究院羅雲毅研究員提出，預算公開是社會各界非常關心的問題，草案對此作出規定是很大進步。同時，該條規定還應進一步細化，應明確預算公開的內容、程度等，以保證法律規定得到有效實施。

　　清華大學白重恩教授建議對“國家秘密”進行明確界定，以防止執行過程中政府部門濫用，將不願公開的內容都解釋為涉及國家秘密，影響預算公開的效果。中央財經大學王雍君教授提出，對不能公開的特殊情況，可以通過制定實施細則來明確。

　　事實上，預算公開要有實際意義，必須以預算完整性為前提，按照完整性要求，政府所有收支都要納入預算，包括稅收收入、國有資本經營收入、土地出讓收入、政府性基金收入、政府債務收入、預算外收入等所有政府收入都必須納入預算，而目前，我國後幾項政府收入尚未納入預算。

　　相關專家認為，現行《預算法》中的預算結構不夠科學，不完整，對預算收支僅作了大範圍、粗線條的規定，導致只有部分政府收支納入預算，存在著規模龐大的預算外收支，給政府收支脫離法律監管、滋生腐敗行為留下了空間。

　　為此，草案規定，各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。

　　我國公共預算支出的功能分類和經濟分類分別從不同側面，以不同方式反映了政府支出活動。草案一審中，部分委員建議增加公共預算支出經濟分類的具體規定，政府的支出預算只有同時編制了功能分類和經濟分類，才能從中看出錢花到了哪些方面、是如何花的，“三公”經費支出的透明度也相應提高了。

　　全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪認為，政府預算不僅要公開功能分類，還應該公開經濟分類。與經濟分類相比，部門預算的功能分類只是算作一種選擇性公開，若公開經濟分類，財政資金的去向將一目了然，公眾也不會再抱怨政府的部門預算看不懂。

　　據此，草案增加規定：公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、基本建設支出和其他支出。

　　地方政府將不得發行地方債

　　本次修訂《預算法》，是否直接賦予地方政府發債權是社會關注的焦點之一。為應對國際金融危機，國務院決定，2009年開始發行地方政府債券，採取由財政部代理髮行的方式，地方政府債券收支納入省級財政預算管理。2011年10月，經國務院批准，上海、浙江、廣東、深圳四地開展地方政府自行發債試點。截至2012年年末，地方政府債券將累計發行8500億元。

　　據審計署全國地方政府性債務審計結果，截至2010年年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借債務，全國地方政府性債務餘額為10.7萬億元。

　　地方政府發債，該放行還是該收緊？2011年12月底，草案一審時，許多常委會委員建議收緊地方政府發債權。

　　今年3月底，全國人大常委會法制工作委員會和預算工作委員會就草案相關情況在廣西、四川調研時，許多部門提出，目前沒有統一規範的地方政府性債務管理制度，缺乏統一統計口徑，債務的真實性、完整性和準確性缺乏保障，償債資金大多依賴土地出讓收入，易受土地政策和宏觀調控影響，存在較大的不穩定性，財政預算和決算沒有反映當年借入和償還的債務，政府性債務長期脫離預算管理體系，另外，目前政府性債務中有許多是通過政府融資平臺舉借的，各級政府融資平臺公司在建項目普遍存在資金籌措困難的問題，面臨資金鏈斷裂、項目停工風險，還本付息壓力加大。

　　在此背景下，草案二審稿作出規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　規範財政轉移支付制度

　　我國自1994年實行分稅制改革，至今近20年。2010年，中央對地方的稅收返還和轉移支付已佔中央財政總支出的66.9%，逐漸出現了地方政府特別是基層政府一方面財力保障不足、另一方面公共服務壓力過大的現象。

　　為解決財力保障和支出責任脫節的矛盾，中央這些年來一直在完善財政轉移支付制度。此次預算法修改，明確規定了解決原則。草案規定，各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制。中央和地方的分稅制財政管理體制由國務院決定，報全國人民代表大會常務委員會備案。

　　全國人大常委會有關部門調研時，許多部門提出，財政轉移支付制度在執行過程中存在許多問題：一是大部分專項轉移支付資金都要求地方進行配套，有些欠發達地區財政支出缺口大，無力安排配套資金；二是專項轉移支付比重過大，使專項轉移支付未能從根本上縮小地方政府間的財力差距；三是有些專項轉移支付項目重復設置，與下級實際需要脫節，造成一些地方多頭申請，重復要錢；四是轉移支付的管理辦法不夠透明，某些專項轉移支付需要地方申請，造成“跑部錢進”，使掌握撥款權的部門和工作人員有了權力尋租空間，增加申請撥款的地方和部門行政成本。

　　為了統籌解決這些問題，草案規定財政轉移支付應當規範、公平、公開，以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標。