5月18日，鐵道部對外公佈《鐵道部關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，提出了深入推進鐵路投融資體制改革等14條具體措施。一石激起千層浪。最敏銳的證券市場在21日開市第一天就反應強烈，滬深股市鐵路板塊強勢拉高，南方軸承、國恒鐵路等鐵路行業個股封在漲停。

    “此次出臺的《意見》並非鐵路首次敞開融資大門，應該算是鐵路投融資體制改革的延續，是一種量變。” 中國鐵道學會運輸委員會秘書長、北京交通大學教授紀嘉倫説。

    早在2005年7月，鐵道部為響應政府提出的支持非公有經濟發展的政策精神，就曾出臺《關於鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》。該《意見》提出“按照平等準入、公平待遇原則，凡是允許外資進入的鐵路建設、運輸經營及運輸裝備製造領域，也允許國內非公有資本進入，並適當放寬條件”。此後的2006年6月，鐵道部還曾推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》明確表示鐵路投資要遵循“政府主導、多元化投資、市場化運作”的原則。

    與2005年、2006年兩份投融資改革方案相比，此次發佈的“新14條”內容雖較簡短，但仍不乏亮點。

    在投資主體上，“新14條”明確，“對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件。”

    在投資領域上，“新14條”在過去開放的建設、客貨運輸、裝備製造和多元經營四大板塊的基礎上，又增加了鐵路産品認證、質量檢驗檢測、安全評估、專業培訓、合同能源管理等第三方技術服務。

    在改革力度上，“新14條”的最後兩條分別為“加強政務公開與政府信息公開工作”和 “切實轉變鐵道部職能”，這在過去的改革方案中從未出現。這也意味著加大鐵路經營管理體制機制改革創新力度，還鐵路運輸企業以市場主體地位，被提到了突出的位置。

    更值得注意的是，在“新14條”公佈後，鐵道部又相繼公佈了《關於鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標工作的指導意見》、《鐵路産品認證管理辦法》等改革配套措施。前者取消了18個鐵路局原有的鐵路工程交易中心，所有的鐵路工程項目按照屬地或授權原則，進入地方公共資源交易市場招投標；後者放開了認證機構的資質，使民營資本進入鐵路産品認證、質量檢驗檢測等第三方技術服務市場具有了可操作性。

    “把鐵路工程項目納入地方公共資源交易市場招投標，同時開放鐵路産品認證市場，改變了鐵路既當裁判員又當運動員的傳統，維護了公開、公平、公正的市場競爭秩序，也有利於推動鐵路系統的政企分開，事實上也有助於民間資本在公平原則下進入鐵路投資領域。”紀嘉倫説，“從更深的層次上講，這實際上是找到了鐵路改革的一個容易切入、又影響較大的切口，表明了鐵路體制改革的決心。”

    民間資本謹慎對待鐵路開門招商

    然而，“新14條”出臺已滿月，市場觀望的氣氛卻越加濃郁。

    在開放程度最高的裝備製造領域，企業普遍持謹慎樂觀的態度。山東一家生産鐵路列車配套部件的企業負責人介紹，裝備製造領域算是最早開放的鐵路市場，如今僅為高鐵列車提供配套零部件的民營企業就有上千家。但是，這些民營企業中也有一些並非是在招投標中公平勝出，而是靠“潛規則”，由鐵路系統內某些領導“點裝”上位的。“鐵路市場長期比較封閉，一方面是因為專業性非常高，另一方面也是因為這個市場不太透明。長期以來被關在市場門外的，不僅有民營企業，也有國企。我們需要的並非是對哪一種資本特別的優待，而是一個公開、公平的競爭環境。而現狀離這個目標還有很大一段距離，需要改革的地方還有很多。”

    已涉足建設及運輸市場的民間資本，對“新14條”沒有涉及“實質性改革”則表示了較大的遺憾。

    “現在這個鼓勵民間資本的意見，我們沒啥感覺，也沒覺得鐵路上有什麼變化。一切都和原來一樣。”內蒙古鄂爾多斯一家煤炭企業的經營管理部經理劉志剛説。劉志剛所在的企業從事煤炭的生産、運輸、銷售。為了更好地發展事業，公司于2008年投資建設了一條長2.56公里、年設計運量2000萬噸的鐵路貨運集疏運站。這條短短的鐵路線直接接入包西鐵路，使企業的單位運輸成本比原來公路轉鐵路的模式降低了3/4。

    劉志剛是上一輪鐵路投融資體制改革中先吃到螃蟹的代表。然而，他覺得投資回報並不理想。儘管線路短，從跑審批開始到投入使用，劉志剛花了5年多的時間。按市場測算，這個投資6億多元的集疏運站，即便按照設計標準的一半來運輸，最快3年，最慢5年，就能收回成本。但是如今投資收回了不到1/10，根本無法贏利。“車皮計劃一直批不下來。這條線的實際運量還不到500萬噸，這就好比我一頓飯吃6個饅頭才能吃飽，可現在只給我1個吃，還不夠塞牙縫的。”

    如今的“新14條”也沒能讓劉志剛看到新希望。“這次出臺的新政策，又壓根兒沒提車皮的事兒。運輸計劃、調度這種核心資源都攥在人家手裏時，實質性的改革啥也沒有。投資鐵路真是要特別謹慎。”

    曾試圖涉足鐵路、卻屢屢碰壁的一位浙江投資商也與劉志剛有同感。“這次出臺的細則有些像中央給的時間緊迫而被迫交卷的感覺。這種‘婚姻'能不能持久美滿，恐怕投資者都會謹慎掂量一下。”

    民間投資為何與鐵路難接軌

    如果從2005年的那次“開門招商”算起，鐵路投融資改革其實已經走過了7個年頭。然而，進入鐵路市場，特別是建設、運輸領域的民間資本屈指可數，而且像國恒鐵路這樣的民營企業“先驅者”，其鐵路業務的業績一直堪憂。那麼是什麼阻礙了民資與鐵路順利接軌呢？

    紀嘉倫分析，鐵路投融資改革效果不理想的關鍵是兩個問題，一是在鐵路系統運營方式並不透明的情況下，較難取信于社會資本，保障其投資收益權；二是在多元化投資主體下，鐵路需要放棄部分決策權和控制權，而一些優質資源讓渡于其他投資者，而如何分配路網資源，鐵路沒有想清楚。

    即便明確了鐵路大門應向民間資本無條件敞開，長期實行計劃經濟的中國鐵路，在建設、管理、運營模式等很多方面存在著體制性的障礙。

    中國鐵路目前的規劃建設並不以盈利為首要目的，而是優先滿足群眾基本出行需求，以及大宗商品的公益性運輸。鐵路還實行計劃管理體制，有限的“車皮”調往哪，如何分配，全靠“計劃”，聽統一調度指揮，而這種計劃安排往往是不惜一切經濟代價的。為了保民生，西部鐵路貨運都常常是空車調入，而東部鐵路在春運期間常常“停貨保客”。

    例如，新疆棉花外運，全國10個鐵路局都會提供空棚車馳援新疆。僅2011年9月1日至10月10日，鐵道部向烏魯木齊鐵路局排送空棚車7680輛，專門用於新疆棉花運輸。“全國鐵路貨車請車滿足率不足45%，可是為了保證棉花運輸，鐵路不惜代價千里調集空車進疆，同時又放棄高運價的貨種，這才保證了我國40%的棉花産量得以順利運出新疆。”烏魯木齊鐵路局運輸處處長陸洲説。

    中國鐵路還長期實行計劃價，鐵路運輸價格並不跟隨成本及供需關係及時調整，定價機制不以盈利為目的。

    而最讓外界難以掌握鐵路行業現狀的，還有目前鐵路採取的統收統支統分的清算模式。雖然各鐵路局名義上是獨立經營的企業，但由於鐵路統一實行計劃管理，各鐵路局又常常為了滿足統一的調度而資源互借，因此各鐵路局的最後收支也由鐵道部統一核算，表面上是“肉爛在鍋裏”，實際上各鐵路局都交不出一本清晰的收支賬。

    即便地方鐵路局內部人士，也認為目前鐵路實行的計劃管理體制是民間資本入市的最大障礙。南方某鐵路局內部人士坦言，“鐵路要賺錢，必須要接入既有鐵路網，還要有車過路。如果鐵路局不給它車皮或不讓別的車走這條線，那它就沒法賺錢。如果投資的時候就知道自己的命脈會被抓在別人手裏，應該沒人會願意做這樣的投資。”

    在這樣一套不透明的計劃經濟管理體制下，還容易滋生一些侵蝕公共利益的潛規則。不少參與鐵路投資的民營企業坦言，為了爭取車皮計劃，曾給鐵路局下屬的多种經營公司一噸貨幾十到幾百元的計劃費、點裝費。儘管所謂的“計劃費”是鐵道部明令禁止的，卻是繞不過去的。“改革不觸及管理體制本質，就有權力尋租的空間，回報就無法合理。它既不願意動‘親兒子'的利益，又怎麼能讓大家甘心情願地去投錢？”上述浙江投資商説。

    投融資倒逼鐵路體制改革

    “民間資本是逐利的，要吸引它，必須要説清投資投向哪，怎麼花，怎麼賺。要吸引民間投資，不僅在於鐵路投融資體制的改革，而且涉及鐵路體制方方面面的改革。而這種倒逼的效果恰恰是深化鐵路體制改革需要的。”紀嘉倫説。

    如今，中國鐵路“負債高、很缺錢、急籌資”，投融資體制改革已刻不容緩。近些年，大規模的建設使中國鐵路的資産負債率一直保持在較高水平。而近兩年，銀行信貸資金髮放比較嚴格，地方資金到位率不太理想，鐵道部又處在貸款債務償還高峰期，又進一步加劇了資金緊張局面。在這種情況下，要保持鐵路發展的合理規模與進度，就必須重視“錢從哪兒來的問題”。

    實施鐵路投融資改革的基礎，便是中國鐵路網的頂層設計，即在規劃階段引入合理的商業評估機制。“有人認為，鐵路是基本公共服務，應該全部由財政撥款建設和維護。也有人説，運輸業應該是充分競爭領域，鐵路應該像民航、公路一樣，完全實行社會融資、商業運營。其實，這兩種觀點都是‘一刀切'。中國鐵路網既要有青藏鐵路這樣的賠本也要開通的公益性鐵路，也要有京滬高鐵這樣具有商業價值的線路，不能一概而論。因此，實施鐵路投融資改革的基礎，就是在規劃階段引入商業性與公益性的評估機制，市場能解決的，讓市場解決；市場不能解決的，由財政兜底。” 中國交通運輸協會常務副會長王德榮表示。

    據介紹，國際上鐵路建設、運營、管理無論採取哪種模式，都是以獨立的企業進行運作，實行獨立的財務核算，最後在相應領域配以財政補貼。例如以瑞典為代表的公益性運輸與商業運輸剝離模式。商業線路全部交由企業建設運營，而國家成立獨立的綠色運輸公司，承擔全部的非盈利性運輸，其單獨核算，並由政府財政埋單。

    實際上，在2005年《關於鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》中，就已經大膽提出了“要研究借鑒特許經營、委託經營以及BT（建設—移交）、BOT（建設—經營—移交）、PPP（公共部門與私人企業合作）等多種公共基礎設施投資建設經營模式，探索適合我國鐵路特點的合資鐵路經營機制”。

    “中國幅員遼闊、區域發展不均衡，任何國外的發展經驗都不可能照搬照抄就靈驗。但是中國人聰明勤勞了五千年，如今民間資本很充足，一旦體制機制理順了，創新舉措會很多，而且不差錢！” 王德榮説。