省特種設備檢測院成功運用自主研發技術解決電梯檢測難題。

　　省質監局任小鐵局長（中）在特種設備使用現場檢查工作。

　　隨著我國經濟持續發展和城市化進程加速，電梯保有量不斷增長。電梯運行安全問題，已經成為社會廣泛關注的熱點。為貫徹落實省委省政府關於深化行政體制改革的決策部署，創新社會管理的方式，我省質監部門將電梯安全監管體制改革作為轉變政府職能的突破口加以推進。近期，在廣泛調研和徵求社會各界意見的基礎上，省質監局制定了《廣東省電梯安全監管改革方案》，業經國家質檢總局和省人民政府批復同意先行先試。筆者就《方案》的制定與實施採訪了省質監局有關負責人。

　　背景

　　我省是全國電梯保有量第一大省

　　截至2011年底，全省在用電梯35.93萬台，並以年均20％左右的幅度增長。隨著電梯在人民群眾的工作生活中應用越來越廣泛，社會對電梯運行安全的要求越來越高

　　問：據了解，我省電梯使用量大面廣，電梯安全涉及廣大人民群眾生命財産安全。當前，我省電梯安全的總體形勢如何？監管中存在的突出問題和困難是什麼？

　　答：我省是全國電梯保有量第一大省，截至2011年底，全省在用電梯35.93萬台，並以年均20％左右的幅度增長。近年來，質監部門通過狠抓系統性風險防範，認真開展隱患排查和專項整治，我省特種設備安全監管基本實現了杜絕重特大事故，避免較大事故，減少一般事故的目標。去年，我省電梯安全形勢總體平穩，沒有發生電梯亡人事故。

　　但我們也清醒認識到，隨著電梯在人民群眾的工作生活中應用越來越廣泛，社會對電梯運行安全的要求也越來越高。當前，我省電梯安全監管模式還帶有較強的計劃經濟色彩，一些監管理念和做法已經不符合市場經濟發展的需要和政府職能轉變的要求。總的來看，當前電梯安全監管主要存在五個方面的突出問題。一是安全責任鏈條不夠明晰。電梯運營中的所有權、使用權、物業管理權、技術管理權（維修、維保、檢驗權）和具體使用者往往是多個主體，各主體似乎都具有相關責任，但又都認為自己可能不用承擔責任，甚至相互推卸責任。二是維保環節惡性競爭。由於職責不清和利益驅動，電梯使用者往往傾向於選用“質次價低”的維保單位，形成“劣勝優汰”的惡性市場競爭，導致“質次價低”的維保公司充斥市場。三是檢驗環節職責混淆。電梯定期檢驗是法定檢驗要求，監督檢驗是監管部門履行法定職責的技術手段，兩者檢驗目的、方式等都有較大區別。但由於目前電梯定期檢驗主要由行政監管部門下屬檢驗機構開展，以至形成了以定期檢驗替代監督檢驗的現狀，造成行政監管部門既當“裁判員”又當“運動員”，不利於電梯安全主體責任的落實。四是社會救助和制約機制缺失。雖然我國鼓勵在特種設備領域大力推行保險制度，目的在於發揮保險的社會救助和制約作用，但到目前，仍未在電梯領域建立起事故責任險制度，難以形成保險特有的風險防範監督和社會救助的杠桿作用。五是維修改造資金難以落實。電梯作為長期、頻繁使用的公用設備，必要的維修改造尤為重要。而當前在電梯維修更新資金如何提取使用上，缺乏制度和程序上的設計，資金難以保障。要解決這些問題，必須對電梯安全監管體制進行改革。

　　對策

　　明晰權責體系，明確首負責任

　　改革堅決打破以強化行政手段為主要方式的傳統監管理念，積極引入社會監管因素，理順各環節權責關係，形成各方監督有力的運行機制，具有較強針對性和操作性

　　問：針對上面談到的電梯安全監管存在的五個問題，此次改革逐一提出了應對之策嗎？

　　答：是的。上述問題的存在，在社會上引起了強烈關注，省委、省政府也高度重視，主要領導多次提出明確要求，指示要改革現有監管模式，提升監管水平。我局按照上級要求，認真研究，迅速行動，通過大量調研，廣泛徵求社會各界意見，制定了《方案》，並明確在廣州、東莞兩地開展試點。《方案》的主體內容可以概括為：“明確一個責任，實施兩項改革，建立兩個制度”，對上述五個問題都提出了明確的解決方案。

　　明確一個責任，即明確電梯“使用權者”的第一（首負）責任，理順電梯所有權、使用權、物業管理權、技術管理權和具體使用者等多個主體的責任，建立和形成清晰的、可追溯的責任鏈條。實施兩項改革，即實施電梯維保體制改革，構建以電梯製造企業為主體的維保制度，規範電梯維保市場，形成“優勝劣汰”的市場秩序。實施電梯檢驗體制改革，在法定檢驗中引入社會第三方檢驗機構，行政監管部門回歸監督檢驗職責。建立兩個制度，即建立電梯安全責任險制度，形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統和監督制約機制；建立電梯維修改造資金落實制度，將電梯日常維修改造費用與住房維修基金有效銜接，保障維修改造必需的資金需求。

　　問：看來《方案》的針對性和操作性都很強。請談一談此次改革在探索建立新的電梯安全監管體系方面有哪些顯著的特點？

　　答：謝謝你的肯定。概括起來，我認為此次電梯安全監管體制改革有以下四個特點，或者説是四個突破：一是改革操作模式上有新突破。此次改革提出了“明確一個責任、實施兩項改革、建立兩個制度”的全過程系統方案，改變了以往頭痛醫頭、腳痛醫腳的思維定勢，在頂層設計上為電梯監管體制改革打下了系統性解決基礎。二是明晰主體責任上有新突破。此次改革引入“使用權者”的概念，明確“使用權者”的首負責任，以“使用權者”為源頭形成電梯使用全過程的責任鏈條，構建起明晰的權責體系。三是重點監管環節上有新突破。此次改革突破現有的電梯維保和檢驗的法規規定，確立了以電梯製造單位為主的電梯維保體系，規範了電梯維保市場秩序；在檢驗機制中引入社會第三方檢驗機構，建立了定期檢驗的社會競爭機制。四是救助和制約機制上有新突破。此次改革充分發揮社會監管力量的作用，引入保險的社會救助和推動企業自覺主動地落實主體責任的制約機制，監管有效性必將大大增強。

　　問：綜合你歸納的四個特點，是不是可以認為此次改革是政府職能轉變的一次大膽嘗試？對全面推進電梯安全監管、社會管理等方面是否有借鑒意義？

　　答：我認為你這個判斷是準確的。這次改革，就是堅決轉變以強化行政手段為主要方式的傳統監管理念，積極引入社會監管因素，理順電梯製造、安裝、使用、管理等各環節權責關係，構建起權責清晰、職責明確的電梯安全運行責任鏈條，形成以電梯安全主體責任落實為核心，電梯使用、管理單位人員安全意識增強，社會救助及時，各方監督有力的運行機制，努力營造自我約束、優勝劣汰的市場競爭環境。

　　《方案》的出臺，是我省質監部門在全國率先對電梯安全監管體制的重大改革，具有很強的示範和探索意義。一方面，是對現有的管理體制機制的調整和突破，打破了以往以行政監管為主的傳統模式，廣泛引入社會第三方公正組織和社會仲介機構、行業組織、保險公司甚至包括廣大人民群眾等社會監管因素，形成多方齊抓共管的工作格局。另一方面，在安全監管領域，對明確和賦予社會組織社會管理職能，推動政府職能轉變，形成“大社會、好社會、小政府、強政府”的社會治理體系將起到理念上的創新和開創性的推動作用。

　　進度

　　試點監督檢驗專項資金到位

　　問：《方案》已經批准實施，接下來質監部門將採取什麼措施確保改革順利推進？

　　答：我局將把貫徹落實《方案》，推進電梯安全監管改革作為全省質監部門當前的一項重要工作全力抓好實施，儘快取得實效。近期，將主要採取以下幾項措施。

　　首先，對在用電梯的安全開展監督檢驗。省財政對此次電梯監管體制改革給予了大力支持，已劃撥監督檢驗專項資金，監督檢驗工作方案和監督檢驗工作細則已經制訂，即將在廣州、東莞兩地開展。二是積極與有關職能部門和物業管理行業協會溝通，制定統一的電梯使用管理格式化合同，由電梯“所有權者”通過格式化合同確定“使用權者”及其職責，明確主體責任。三是組織制定《電梯定期檢驗機構認可規則》，為定期檢驗社會化奠定基礎。四是與保監部門建立聯合工作機制，積極推進電梯安全責任險的實施工作，充分發揮保險的社會救助作用，推動企業自覺主動地落實主體責任。五是會同住建部門完善住房維修基金制度，明確電梯維護和改造、更新等專項基金，完善基金提取程序，發揮住房維修基金在保障電梯安全方面的作用。

　　效果預估

　　電梯維保惡性競爭環境將改變

　　問：電梯運營中的所有權、使用權、物業管理權、技術管理權和具體使用者往往是多個主體，責任難以認清。為了解決這個難題，《方案》提出了“首負責任”，你能詳細談談嗎？

　　答：此次改革的關鍵就是要解決責任不清這個難題，為此我們提出了由“使用權者”承擔“首負責任”。首先，我們依據《民法》關於權責關係的規定，將直接與電梯使用者（消費者）構成利益關係的電梯“使用權者”（往往是電梯物業管理者）確立為第一責任人。電梯的“使用權者”必須履行《特種設備安全監察條例》規定的各項使用權責任和義務，並在辦理《特種設備使用登記證》時予以明確。實施首負責任制度的實質是建立起清晰的事故責任鏈條，層層落實主體責任。

　　當電梯發生事故或故障造成損失時，“使用權者”對事故受害方承擔第一賠付責任。只有當受害者自願直接追究其他相關責任者時，第一責任者才免於承擔首負責任。電梯的“使用權者”有權聘請有資質的維保和檢驗單位依法開展電梯維保和檢驗工作；有權收集可能影響電梯安全運行的製造、安裝、維修、檢驗和使用的相關資料，並要求相關單位和個人予以確認；有權對造成電梯事故的製造企業、安裝企業、維保企業、檢驗單位和使用者追索相關損失。

　　問：我們都知道，規範的電梯日常維護和保養是電梯安全運行的重要保障。通過改革，能否消除當前“使用權者”傾向於選用“質次價低”維保單位的不良現象？

　　答：從對以往的電梯事故分析，維保工作不到位是導致電梯故障甚至事故發生的重要原因。目前，我省乃至全國的電梯維保只有很少的比例是由原製造廠家負責的，大多數維保是由社會上的維保公司承擔。由於安全主體責任不明確和利益驅動，“使用權者”傾向於選用“質次價低”的維保單位，而最有能力承擔維保職責的製造企業卻無法成為維保市場的主體力量，電梯維保市場實際上處於“劣勝優汰”的惡性競爭環境。

　　為扭轉這一局面，我們提出將電梯維保工作納入電梯製造單位售後服務範疇，作為製造單位應盡的義務和責任。鼓勵和提倡電梯製造單位直接從事或者通過授權和委託其他維保公司對其産品進行維保，並由電梯製造企業領取維保資質證書，逐步建立起電梯製造企業在設計、製造、安裝、改造、維修和維護保養全過程的終身服務負責制，構建以製造單位為主的維保體系。“使用權者”選擇未經製造企業授權的維保公司從事電梯維保時，電梯維保質量由簽約維保公司負責，製造單位對因維保不當造成的電梯損害、安全隱患和事故不承擔對應責任。

　　電梯定期檢驗逐步社會化

　　問：我注意到，此次改革在電梯檢驗方面有較大突破，即引入社會第三方檢驗機構，形成定期檢驗社會化的格局。那行政監管部門如何監督、確保社會檢驗機構按法規規程檢驗，確保檢驗質量？

　　答：電梯實行定期檢驗是《特種設備安全監察條例》規定的法定檢驗要求；開展監督檢驗，是行政監管部門履行特種設備安全監管法定職責的必要手段和技術支持。正如前面我所講的，兩者有相似的地方，但又有所區別。目前，由於電梯定期檢驗主要是由政府設立的檢驗機構承擔，事實上形成了用定期檢驗代替監督檢驗的現狀，造成政府監督檢驗職責與社會法定檢驗職責相混淆，社會檢驗責任向行政監管部門轉移的不良後果，必須通過改革予以分離和界定。

　　為此，我省將允許社會第三方技術機構獲得電梯定期檢驗資質，經政府認可後開展電梯定期檢驗工作，逐步形成電梯定期檢驗社會化的格局。所謂第三方技術機構，指的是獨立於政府和企業之外，不以盈利為目的的社會公益機構。定期檢驗性質定性為社會技術服務，按技術服務要求協商收費。行政監管部門將監督參與定期檢驗的機構落實《特種設備安全檢查條例》以及其他技術規範對檢驗機構提出的規定和要求。

　　電梯使用權者有義務依法按時約請有資質的檢驗機構對電梯進行定期檢驗，“使用權者”使用超期未檢電梯和檢驗不合格電梯應承擔相應的法律責任。行政監管部門對在用電梯實施以抽查為主要方式的監督檢驗，每年依據各地經濟發展現狀、電梯使用和故障狀況以及財政支持力度，抽查一定比例的電梯，所需費用納入政府財政預算，不向“使用權者”收取任何費用。監督檢驗的目的是通過抽查，發現涉及電梯安全的從業單位和人員不依法依規開展業務的行為並進行查處，對存在嚴重問題的企業責令其退出市場，以確保公平競爭的市場環境。

　　電梯安全社會救助和制約機制逐步完善

　　問：此次改革另一項引人關注的內容是在電梯的運行中引入保險機制。那電梯安全責任保險制度具體是通過什麼措施和方式來建立？該保險是否屬於強制性的？

　　答：電梯一旦發生事故，將會給人民群眾生命財産安全造成損失，處置措施和效果將直接關係到人民群眾的切身利益和社會穩定。為確保人民群眾的合法利益得到保障，事故受害人能夠迅速及時得到權益補償，社會救助和保險制約必不可少，建立電梯事故責任險制度十分必要。

　　因此，《方案》提出必須建立以“使用權者”為參保主體，特種設備生産企業、檢驗機構和維保單位參與，社會廣泛認同和接受的電梯事故責任保險制度，建立以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統；積極推動技術機構和專業人員參與保險公司的理賠工作和對承保人的安全風險評估，通過安全風險的量化分析和保費費率的調整，促進電梯“使用權者”加強內部管理，積極防範安全風險。由於權限所限，《方案》沒有要求所有電梯實行強制保險，主要是通過實施扶持措施來鼓勵和支持。但對使用年限超過正常使用年限且沒有採取更換主要安全部件等改進措施的電梯，如果沒有保險公司願意承擔保險的將不允許繼續使用。

　　問：我們知道，電梯日常維修改造需要一定的費用支出，而業主是要繳納住房維修基金的。那電梯的日常維修改造費用是不是可以納入住房維修基金？兩者又如何挂鉤銜接？

　　答：為確保電梯保持良好的運行狀態，必須適時對電梯進行維修甚至改造、更新。電梯的維修和維護保養是住房維護保養的重要組成部分，住房維修基金中應單設電梯維修資金，對資金的比例、使用程序和續提等作出明確合理規定，切實解決目前電梯維修資金短缺、難以提取，甚至沒有出處的矛盾。《方案》也提出，電梯維修資金不足以支付電梯維修、改造、更新時，由“使用權者”向電梯所有權者提出，由電梯所有權者協調解決。