關注理由

　　財政部日前印發《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》，廢止機場管理建設費，開始徵收民航發展基金。這一廢一徵，被不少人稱為“換個馬甲收錢”。民航發展基金為何收?如何收?怎麼用?不回答好這些問題，質疑和爭論將會繼續。

　　“一個好消息：徵收多年的機場建設費停了；一個壞消息：開始徵收民航發展基金”。

　　“換湯不換藥”

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　　近日，財政部印發的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》公佈：從今年4月1日起，原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金合併成民航發展基金。兩個“建設”改為一個“發展”，隨即引起社會一連串的質疑和追問。民航發展基金是否真的如同民眾所説的“換個馬甲”收費?《法制日報》記者就此採訪了業內權威專家。

　　“換馬甲”後變化何在

　　查閱相關資料，記者注意到，徵收機場建設費爭論的焦點主要集中在徵收機場建設費的合法性、合理性以及公開透明上。此次民航發展基金的推出，並沒有消除公眾的疑慮，反而使爭論進一步升級。不少人認為，雖然換了個“馬甲”，徵收的費用內容和標準與原來的機場建設費基本一致。

　　機場建設費受詬病早已不是新鮮事，為何直到現在才“壽終正寢”?取而代之的民航發展基金有何實質進步?

　　“原來的機場建設費是向旅客收取，民航建設基金是向航空公司收取，分別是根據兩個規定收取的，但二者都是用於民航基礎設施方面的投資，比如機場建設等。現在是把這兩個規定合在一起改收民航發展基金。”中國民航管理幹部學院航空法專家董念清向《法制日報》記者介紹説，“機場建設費從字面上來講可以看出主要用途就是機場建設，而民航發展基金則進一步拓寬了基金的使用範圍，即不限于機場建設，還將用於民航節能減排等方面。所以根據新出臺的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》，民航發展基金在作用上就有了新的發展。”

　　“我認為合併成民航發展基金進行收取是政府職能轉變的一個具體體現。因為在2002年民航體制改革之前，機場的建設和建成以後的使用、管理等都歸屬於民航局管轄。2002年民航體制改革之後，機場實行屬地化管理，即全國大部分機場都歸地方政府管理，並且所有權也應該是屬於地方政府。在這種轉變下，機場的建設管理要地方政府來履行相關職責，而民航局主要是從行業管理的角度參與其中。”董念清説，“在政府職能轉變以後，政府部門將更多地考慮普遍服務和均衡發展的問題。比如説讓更多的人可以乘坐飛機，發展中西部經濟欠發達或不發達地區的航空運輸。與我國東部地區比較，中西部地區的航空運輸還是很落後的，機場數量少，航班量也少。所以為什麼叫發展基金，實際上就是體現了管理思路管理方式的轉變，或者説管理理念的轉變。”

　　中國民航管理幹部學院航空運輸服務研究所所長鄒建軍認為，設立民航發展基金主要是為解決兩大問題，“一個是作為公共基礎設施的投入，它需要有更多的資金來源渠道，第二個就是發展基金還涉及為了保障公民的普遍性權利，尤其是作為航空運輸這種相對來説比較高價位的出行方式，也就是使更多的人能夠受益”。

　　發展基金用在哪

　　收費到底收了多少?用於何處?“機場建設費”之所以屢屢遭到輿論非議，就是因為沒有解答好這兩個問題。民航發展基金要想不再步其後塵，必須收得合理、收得明白。

　　鄒建軍向《法制日報》記者表示，即使在民間飽受詬病，但機場建設費的資金對整個民航業的發展，尤其是對民航基礎設施建設起到了非常大的作用。“但隨著行業的發展，一些新的動向開始出現，資金的使用範圍也更大了，擴大了以後原來的管理辦法有些就不適用了，這樣的話就需要進行修訂。在這種情況下，我們可以看到，在這一次發展基金當中，它的使用範圍明顯比以往擴大了。”鄒建軍説。

　　據財政部有關負責人4月17日表示，民航發展基金基本上維持了原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的使用範圍，並根據我國民航事業發展要求，將民航節能減排和通用航空納入了民航發展基金使用範圍。

　　“民航發展基金用‘發展’二字可謂名副其實。”董念清向記者表示，“比如機場建設費和機場建設基金的使用範圍不包括通用航空，但通用航空的重要性不用多説，比如四川發生地震，就需要通用航空企業參與救援，這次基金管理辦法就將通用航空包括了進去。再比如相對客運航空來講，我國貨運航空無論從飛機的數量到貨運量都比較弱，所以此次民航發展基金的使用範圍包括了貨運航空。還有就是國際航線，我們現在已經是世界第二航空運輸大國，但國際航線無論從數量還是客座率上來講，和美國、日本、歐盟的航空公司是根本無法相抗衡的。所以國際航線也是民航發展基金重點支持的對象。”

　　但為何“發展”民航要由老百姓來“埋單”?這也許也是此次民航發展基金受質疑的一項重要原因。

　　“民航發展基金是為了維護基礎設施建設更新，也就是我們所説的，為了保障更多人能夠享受到這種服務的普遍性而提出設立的。”鄒建軍認為，在這種情況下，任何一個消費者都應該承擔一定的社會責任，“各個國家對機場基礎設施建設這一塊，對旅客都有一些對應的稅費，只是大家稱呼不同，有的是單個稅費，有的可能是多種稅費，甚至標準也不一樣。”

　　“‘誰使用誰付費’在國際民航界都是通行的原則。”董念清説。

　　資金流向怎保透明

　　據了解，根據有關規定，原機場建設費一半上交國家財政，然後再返還民航總局用於機場補貼；另一半則留給地方政府做機場建設的投資，大多由地方發改委統一管理。財政部每年都會公開部分的收入及支出數據，但具體支出去向不公開，因此導致民眾質疑機場建設費資金去向。

　　而此次對於民航發展基金管理的信息披露，《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》中仍未有提及。暫行辦法規定，由財政部委託民航局統一組織徵收，民航局清算中心具體負責民航發展基金的徵收工作。

　　“此類費用的用途一直很明確。”董念清説，“原來機場建設費徵收管理規定就使用範圍説得很清楚，具體怎麼用的老百姓不清楚，實際上就是民航局沒有對外公佈，民航局每年收上去的大部分都是用於機場建設，因為我國的機場建設包括空中管制建設等，機場建設費是比較重要的資金來源渠道之一。”

　　“機場建設費一直以來都是統一徵收的，這個毫無疑問。不排除可能會存在一些問題，但根據我的了解，這些年我們運輸機場大概有160多個，那麼老百姓要注意的就是什麼時間突然有了這麼多機場呢?機場建設費很大一部分就是去建設這些機場，除了東部發達地區的機場，中西部的中小型城市這幾年也有了好多機場。”董念清向記者介紹説，中西部的小機場都是虧損的，“但虧損怎麼還能運營下去，這就是説民航有關方面是給這些機場補貼的，地方政府也給補貼，這個錢一部分就是來源於機場建設費。所以機場建設費對於國內民航的發展是起了相當大的作用的。”

　　此外，鄒建軍強調説，暫行辦法由財政部而非民航局發佈，資金由民航代為收取，但如何使用得財政部提出預算，與民航局無關，而且民航發展基金在全球絕大多數國家的機場都存在，只是各自徵收的方式不同而已。

　　雖然如此，但也有專家明確表示，希望有關部門能夠公開機場建設費和民航發展基金支出的詳細情況。對於重大支出，要聽取公眾的意見；對於資金的使用效果，要由獨立機構定期評估，並向社會公佈。總之，接受公眾的監管，提高透明度，方能平息質疑。