這項改革的動力不僅來自事業單位本身，更來自其與政府自身改革的交叉並行，以及社會管理、公共服務、社會建設、民生需求的合力推動

　　中共中央、國務院于2011年3月23日下發了《關於分類推進事業單位分類改革的指導意見》(以下簡稱“意見”)。近一年來，中央和地方在事業單位清理規範、科學分類以及推動配套改革等方面取得了較為明顯的成效。

　　據《瞭望》新聞週刊了解，主管部門近期將就事業單位改革作出新的部署，進一步推動這項事關經濟社會發展全局、任務複雜艱巨、影響廣泛而深遠的改革繼續清障前行。

　　近日，本刊記者專訪了第十一屆全國政協委員、中國人才研究會常務副會長吳江教授。他認為，事業單位分類改革一年來的成果説明，這項改革的動力不僅來自事業單位本身，更來自其與政府自身改革的交叉並行，以及社會管理、公共服務、社會建設、民生需求的合力推動。“總體來看，改革的大方向是對的，應堅定不移地推動下去。對改革過程中出現的分類細化、建立法人治理結構、配套改革等難題也須高度重視，並在改革進程中通過實踐探索和理論創新逐步破解”。

　　“不能為分類而分類”

　　“轉企走向市場的這部分事業單位，雖然在國有資産向經營性資産轉變過程中也出現了一些問題，但總體上看會很快迸發出活力和創造力”，吳江指出，“分類的難點還在於承擔行政職能的單位和對公益一類、二類的具體劃分。”

　　“意見”明確規定，承擔行政職能的事業單位在分類改革中，涉及機構編制調整的，不能突破政府機構限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。

　　“因此，這部分"事業人"完全回歸公務員序列的可能性非常有限”，吳江説，這些包括城管、衛生監督、勞動監察、社保稽查、調解仲裁、各類鑒定等在內的事業單位，承擔著公共服務、社會管理和監管職能，完全回到行政系統也不利於處理監管與行政的關係。

　　對於從事公益服務的事業單位而言，按中央部署，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類。承擔高等教育、非營利性醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

　　吳江説，同時，公益事業發展的不平衡性，也造成各地各部門在公益分類界定上出現一定差異，可能會出現相互攀比，造成劃入一類的單位過多，劃入二類的單位過少。“大家爭搞‘純公益’，既不利於事業的發展，也不利於財政支持的確定”。

　　“這些分類中具體難點和出現的傾向性問題，還需要深入研究、逐一攻克”，吳江坦言。

　　建立法人治理結構

　　從中央要求看，面向社會提供公益服務的事業單位，要建立健全法人治理結構。探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，確保公益目標實現。這被吳江視為“事業單位改革中最為要害和核心的部分，也是最難改的部分，這在一些地方改革中已經破題”。

　　2011年7月，廣東省編辦印發《關於推進我省事業單位法人治理結構試點工作的指導意見》，在符合條件的事業單位，設立以本單位以外人員為多數的理事會(或董事會、管委會)，作為其決策和監督機構。理事會(或董事會或管委會)下設管理層作為執行機構，理事會之下還將設諮詢委員會或戰略、審計、財務、薪酬與考核等專門委員會。規模特別大的事業單位，根據需要可以單獨設立監事會。

　　“建立法人治理結構，直接決定了如何"政事分開"，如何調動人員積極性。”吳江説，對於這部分事業單位而言，要有破有立“破”行政級別，“立”法人制度。這關係到事業單位的切身利益，涉及到産權問題。“如果不能建立法人治理結構，行政化問題就無法解決。事業單位還會向政府要行政級別，要幹部職數，甚至一些現在已經轉企的出版社和科研院所還在爭取幹部委任和部委的隸屬關係”。

　　吳江認為，建立法人治理結構還須在探索中走符合中國國情的路子。

　　“在改革中，無論採取什麼形式，都要切實加強和改善黨對事業單位的領導，及時調整黨的組織設置，理順隸屬關係，選配好黨組織領導班子，充分發揮黨組織在促進事業發展、完成本單位中心任務中的領導核心或政治核心作用，保證黨的基本路線方針政策在事業單位的貫徹執行。”吳江説。

　　而在幹部選任上，吳江認為應該面向社會，可以借鑒國有企業主要負責人和中高層管理人員選任的一些已有經驗。

　　建立法人治理結構的另一個挑戰是，在國家投資的背景下，如何讓納稅人和事業單位服務對象共同參與事業單位的監督和決策。吳江説，這對於事業單位而言，在理念上需要一個巨大的跨越。

　　人事制度改革“全覆蓋”

　　歲末年初，來自人力資源和社會保障部(以下簡稱人社部)的一系列信息，釋放出強烈的事業單位配套改革的信號。

　　人事制度改革方面。人社部部長尹蔚民在去年12月29日的全國人力資源和社會保障工作會議上表示，事業單位聘用制度2011年在全國基本實現全覆蓋，今年要在全國基本完成聘用制度推行工作，完善聘後管理，制定聘用合同管理辦法。2012年大力推行公開招聘制度，基本實現公開招聘制度全覆蓋。

　　法制建設方面。尹蔚民表示，2012年將推進事業單位人事管理法規制度建設，加快事業單位人事管理條例立法步伐，研究出臺事業單位人員競聘上崗、考核、獎勵、申訴等單項配套規定，積極會同相關部門，研究擬定科技、教育、衛生、文化等領域事業單位人事制度改革政策措施。

　　“經過多年的努力，人事制度改革中的崗位設置、聘用合同、公開招聘等探索已經比較成熟，"全覆蓋"目標也已不成問題，只等"條例"進行確定和規範”。吳江所指的條例，是人社部自2006年開始起草的“事業單位人事管理條例”。

　　“這是一部事業單位人事管理總章程性質的行政法規，它立足於確定基本制度、規範基本環節、解決基本問題，將為建立系統性的事業單位人事管理制度奠定堅實基礎”，吳江説，按照聘用制度和崗位管理制度的要求，條例將逐步制定和完善貫穿於人員“進、管、出”各個環節的管理制度，如崗位設置、人員聘用、考核、培訓、獎懲、工資福利、退休、人事爭議，等等。

　　“條例的出臺將對"蘿蔔招聘"等不規範的進人問題形成有效遏制”。吳江説。“條例目前已由國務院法制辦公開徵求意見，料想年內應該能夠出臺。”

　　吳江表示，事業單位編制改革需要在科學分類的基礎上，對公益類的事業單位採取不同的宏觀管理方式。“比如對公益一類的義務教育和公共衛生等單位主要靠編制控制。對公益二類的單位，主要靠編製備案”。

　　深化事業單位工作人員收入分配製度改革方面，事業單位績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分，其中基礎性績效工資主要體現地區經濟發展水平、物價水平、崗位職責等因素，一般按月發放；獎勵性績效工資主要體現工作量和實際貢獻等因素，根據績效考核結果發放，採取靈活多樣的分配方式和辦法。另外，績效工資分配要向關鍵崗位、高層次人才、業務骨幹和作出突出成績的工作人員傾斜。

　　社保改革大勢所趨

　　事業單位改革，是一項涉及包括離退休人員在內的四千萬“事業人”的改革。關係這一龐大群體切身利益的社保改革和績效工資改革，出現一點點動向都會受到社會廣泛關注。

　　近日，人社部下發通知，要求在事業單位社會保險制度改革方面，要進一步完善事業單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策，建立起獨立於單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保障體系。通知還要求，加快社會保險制度改革，山西、上海、浙江、廣東、重慶5個事業單位養老保險改革試點省市，要在確保社會穩定的前提下，以事業單位分類、人事制度、收入分配製度改革為基礎，開展計發辦法測算論證和試行職業年金的準備工作，抓緊擬定試點方案，報國務院審定後適時啟動試點工作。

　　“社保改革和實施績效工資的進展，取決於分類的進程，也與規範公務員津補貼和公務員社保制度的建立有聯絡。”吳江説，在調研中可以發現，一些省內事業單位的津補貼名目加起來可以多達200多種，清理規範、摸清底數的基礎性工作非常艱巨。“要縮小不同地區之間、同一地區內不同單位間事業單位績效工資不合理的差距，這也需要超強的把控能力。”

　　2008年，我國確定了5個事業單位養老保險改革省級試點，然而時至今日進展緩慢。“事業單位人員和公務員攀比心理較重，害怕待遇水平降低，擔心自己掏錢養老，所以不願意改。”吳江説，但是當前社會管理、公共服務、社會建設等改革形勢，迫切需要事業單位的改革先行一步。因此這項改革雖是陣痛，但也是大勢所趨。“況且，社會保險法已經明確要求公務員進行社保制度改革，遲早也是必改無疑。”

　　吳江強調，事業單位社保的制度設計應與城鎮企業職工保持統一，同時通過計發辦法改革、職業年金等方式，保證改革後待遇水平不降低。“在改革的初始階段一定要在政策上儘量細緻和人性化，通過上調企業退休職工養老金等"向上補齊"方式，合理縮小企事業單位養老待遇差距”。

　　以公共服務檢驗改革成效

　　“意見”指明了分類推進事業單位改革的初衷：當前我國正處於全面建設小康社會的關鍵時期，加快發展社會事業、滿足人民群眾公益服務需求的任務更加艱巨。而事業單位存在的種種問題，影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過改革加以解決。

　　“事業單位分類改革是為了服務於公益事業的健康發展。那麼檢驗目前和今後事業單位改革的路子對不對、效果好不好，都要圍繞一個標準：是否有利於公益事業的發展，有利於公共服務産品的提供，有利於民生問題的解決，有利於滿足服務對象的需求”。吳江説。

　　增強公益事業的發展活力，不僅要靠事業單位的自身改革，還要靠引導社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，充分調動各方面的積極性。吳江説，“在這一點上，我們的視野還要更開闊一些。從未來的發展趨勢看，公益事業和公共服務的需求是只增不減的，現有事業單位的人財物力和産品提供能力還遠遠不夠。”

　　鼓勵社會力量興辦公益事業，吸引高層次人才進入公益事業領域等方面，還需要持續不斷地完善政策，加大力度。

　　此外，吳江非常強調事業單位改革過程中法制建設的作用。“我們應該吸取以往改革中屢屢受挫、遭遇反彈的教訓，此次改革應該立法先行，更加理性地、規範地推動改革進程”。他認為，在這一點上單靠職能部門推動是不夠的，要用法制建設為事業野單位改革營造良好的法制環境。“比如確立法人治理結構中的登記制度、核準制度、登出制度、章程自律制度等實體法、程序法，都應該加快立法步伐。”