中國農業和農村的發展道路

　　一、充分肯定農業農村發展的巨大成就

　　我們黨歷來高度重視“三農”工作，特別是黨的十六大以來，堅持統籌城鄉發展，出臺了一系列強農惠農富農政策，農業農村發展取得了舉世矚目的巨大成就。

　　糧食連年穩定增産，農林牧漁全面發展。我們堅持把加強農業作為全部工作的重中之重和宏觀調控的重點，及時採取一系列強有力的舉措。糧食産量實現了歷史罕見的“八連增”，2011年達到11424億斤，比2003年增加2810億斤。其他主要農産品全面增産。農業結構不斷優化，農業物質技術裝備水平穩步提高。生態建設力度明顯加大，森林資源和林業經濟快速增長。

　　農民收入持續較快增長，生活水平顯著提高。我們堅持把增加農民收入作為農村工作的中心任務，千方百計拓寬增收渠道。農民人均純收入實現了連續多年較快增長，預計2011年為6900多元，比2002年增加4400多元，按可比價格計算年均增速達到7.9%。特別是2010年以來，出現城鄉收入差距縮小的可喜跡象。農民吃穿住用等有了很大改善，日子越過越好。

　　農村面貌加快改善，呈現和諧穩定的新氣象。我們堅持把發展農村公共事業作為縮小城鄉差距的重要抓手。持續加強農村基礎設施建設，9年來，全國新建改建了272萬公里的農村公路，解決了3.26億農村人口的飲水安全問題，新增農村沼氣用戶3000多萬戶，改造農村危房460多萬戶。下決心補齊農村社會事業這個短板，目前免費義務教育惠及1.3億農村學生，新型農村合作醫療覆蓋97%的農民，農村最低生活保障制度覆蓋5300多萬人，新型農村社會養老保險試點覆蓋60%的縣、7800多萬農民領取了養老金。農村基層組織和民主法制建設不斷加強，社會治安持續好轉，黨群幹群關係明顯改善。

　　黨的十六大以來這些年，是我國農業農村發生歷史性巨變、農民得實惠最多的時期之一，“三農”發展進入又一個“黃金期”。農業農村發展的好形勢，為我們戰勝各種風險挑戰奠定了堅實基礎，為促進國民經濟平穩較快發展提供了有力支撐，為保持社會和諧穩定作出了突出貢獻。

　　農業農村工作曆盡艱辛，取得的成就來之不易。這些年來，各種自然災害特別是水旱災害頻繁發生，耕地數量不斷減少，農業勞動力大量轉移，農業生産成本持續攀升，農業國際競爭壓力加大。在這種情況下，農業農村發展能夠保持好局面，最根本的原因是中央政策對頭、措施得力。我們確立了把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重的戰略思想，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的指導方針，明確了在工業化城鎮化深入發展中同步推進農業現代化、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的根本要求。我們提出了走中國特色農業現代化道路的基本方向，部署了加快發展現代農業、建設社會主義新農村的戰略任務。我們積極調整國民收入分配格局和城鄉利益關係，把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，把國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資産投資增量主要用於農村，讓公共財政的陽光更多地照耀到農村。我們堅持不懈推進農村改革創新，在一些關鍵環節上取得了重大突破。這些年，我們集中力量，辦了很多事關農業農村長遠發展的大事、關係農民切身利益的好事，很多具有劃時代和里程碑意義。

　　第一，取消農業稅，調整國家和農民的分配關係。實行家庭承包經營制度後，農村分配關係有了很大調整，農民得到實惠明顯增加，但仍然要繳納農業稅，還要承擔許多維持基層運轉和公共事業發展的費用，再加上各種亂收費亂罰款亂集資，農民負擔沉重，由此引發的惡性案件和幹群衝突時有發生。為從根本上解決這個問題，我們從2000年開始進行農村稅費改革試點。通過正稅清費、降低稅率，2006年最終在全國取消農業稅，延續了2600年的按地畝向農民徵稅的制度從此退出歷史舞臺，全國農民每年減輕負擔1335億元。為鞏固農村稅費改革成果，徹底跳出歷史上農民負擔循環往復、不斷加重的“黃宗羲定律”，我們及時推進農村綜合改革，帶動了農村上層建築的變革和進步。這一系列重大改革，理順了國家、集體、農民的分配關係，開啟了讓農民休養生息的新時代。

　　第二，實行農業生産補貼，強化對農業的支持保護。我們實行了種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼，2011年中央財政用於“四補貼”的支出達到1406億元。我們把補貼政策拓展到畜牧業、林業、草原、節水灌溉和農業保險等領域。實行糧油、生豬等生産大縣財政獎勵補助，2011年中央財政安排資金達到255億元。這些政策，有效調動了農民和地方政府發展農業生産的積極性。

　　第三，全面放開糧食購銷，邁出農産品市場化改革的決定性步伐。在主銷區和産銷平衡區先行放開的基礎上，2004年我們果斷決定全部放開糧食購銷，實行最低收購價政策。這項改革，使所有農産品流通納入了市場化運行的軌道，是社會主義市場經濟體制改革的重大成果，為充分發揮市場在農業資源配置中的基礎性作用、促進農業發展提供了制度保障。

　　第四，推進集體林權制度改革，調動農民造林護林積極性。2003年我們啟動集體林權制度改革試點，將林地承包經營權和林木所有權落實到農戶，實現“山定權、人定心、樹定根”。2008年這項改革推向全國。集體林權制度改革將家庭承包經營從耕地拓展到林地，是對農村基本經營制度的豐富和完善，是調動億萬農民積極性、構建綠色生態屏障的重大舉措。

　　第五，改革農村義務教育經費保障機制，實現真正意義上的免費義務教育。我們從改革農村義務教育經費保障機制入手，逐步把教師工資、公用經費等支出納入公共財政保障範圍。我們先在貧困地區實行“兩免一補”政策，並逐步將義務教育免費擴大到全國農村。最近我們又決定，在集中連片特困地區實施農村義務教育階段學生營養改善計劃。通過這些年的努力，我們在推動城鄉義務教育均衡發展方面取得了重大進展，農村孩子都有學上、都能上得起學的目標已基本實現。

　　第六，建立健全農村社會保障制度，消除農民後顧之憂。實行新型農村合作醫療制度，著力解決農民看病難看病貴問題。建立農村最低生活保障制度，為農村生活困難人口提供兜底的基本生活保障。推動新型農村社會養老保險，促進農民養老方式實現重大轉變。在短短幾年時間內，基本建立起覆蓋數億農民的農村社會保障三項制度，幾千年來中國農民“老有所養”、“病有所醫”、“困有所濟”的願望正在實現。

　　第七，清除不合理政策和限制，公平對待農民工。改革開放以來，進城農民工為推進工業化城鎮化作出了巨大貢獻，但卻長期沒有受到公平對待，合法權益得不到有效保護。我們本著以人為本的理念，提出要善待農民工，2003年果斷廢止城市收容遣送條例，著手消除對農村勞動力合理流動、進城務工經商的束縛，大規模開展清理拖欠農民工工資行動，大力整治農民工勞動就業環境。2006年國務院出臺解決農民工問題的文件，對做好農民工工作進行全面部署。近年來，農民工就業領域不斷拓寬，工資水平逐步提高，隨遷子女入學問題加快解決。在農民工問題上，從缺乏公平對待到善待、從限制進城到提供服務的根本性轉變，是實現社會公平正義的重大進展。

　　經過這些年的不懈努力，我們不僅創造了巨大的物質財富，推動了農村發展進步，而且取得了豐碩的“三農”理論成果，積累了解決“三農”問題的寶貴經驗，初步形成了強農惠農富農的政策體系，基本建立起符合統籌城鄉發展要求的制度框架，進一步探索和拓寬了適合我國國情的農業農村發展道路。

　　二、準確把握農業農村發展中的幾個重大問題

　　當前和今後一個時期，我國仍將處於工業化城鎮化快速發展階段。遵循經濟社會發展規律，立足我國基本國情農情，同步推進工業化城鎮化和農業現代化，建設社會主義新農村，是關係改革開放和現代化建設全局的重大任務。我一直在思考這些問題。這裡，我談點認識與想法。

　　（一）關於發展現代農業

　　對我們這樣一個人口眾多的大國來説，立足國內解決糧食和主要農産品供給問題，始終是治國安邦的頭等大事。在推進工業化城鎮化的進程中絕不可忽視農業現代化。綜合分析各方面情況，今後保持農産品供求平衡的任務將更加艱巨。一方面，人口總量將繼續增長，城鎮化率和城鄉居民消費水平將不斷提高，農産品的工業用途不斷拓寬，全社會對農産品需求會持續增長、質量安全要求不斷提升。另一方面，耕地和水資源緊缺、農業生産成本上漲、青壯年勞動力減少、環境污染和生態退化等問題突出，農業穩定發展的難度越來越大。同時，國際上農業豐歉、石油價格漲跌、投機資本炒作、貨幣匯率波動等對我國農産品市場供求和價格産生明顯影響。促進農業發展、保障糧食等農産品供給決非易事，根本出路在於加快推進現代農業建設，不斷提高農業綜合生産能力。

　　一是堅持實行最嚴格的耕地保護和水資源管理制度。這些年我們在保護耕地方面態度堅決、措施嚴厲，但耕地每年仍以幾百萬畝的速度被佔用。今後一個時期，隨著工業化城鎮化的推進，保護耕地面臨的壓力會更大，必須堅決實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。在這個事關民族生存發展、子孫後代長遠生計的問題上，沒有任何討價還價的餘地。要總結一些地方建立耕地保護補償制度、加強耕地質量建設的成功經驗，加快建立健全耕地保護和建設的長效機制。同時，加大中低産田改造力度，不斷提高高標準農田比重。我國是一個淡水資源稀缺的國家，今後缺水問題會更加突出。中央已對加強水利改革發展作出了全面部署，要認真落實各項措施，嚴格實行用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污制度，突出加強農田水利等薄弱環節建設，大力發展節水農業，著力破除水資源緊缺對農業發展的制約。

　　二是毫不動搖地穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度。對這項制度，我們歷來講兩句話。講穩定，是因為這項制度適應社會主義市場經濟體制、符合農業生産特點、符合農民群眾願望，是黨的農村政策的基石。講完善，是因為農業生産力在發展，農業生産關係必須不斷地與之相適應。實際上我們一直在完善這項制度。從收入分配看，開始是“交夠國家的、留足集體的，剩下全是自己的”，現在全都由農民自己支配。從承包期限看，第一輪是15年不變，第二輪延長為30年不變，現在又進一步明確為長久不變。從統分結合的關係看，過去的“統”單純靠村組集體，現在靠農民合作和多元化、多層次、多形式的經營服務體系。但在工業化城鎮化快速推進的背景下，農業發展也面臨新的挑戰，主要是隨著農村勞動力持續向外轉移，一些地方農忙季節缺人手問題越來越突出、務農勞動力老齡化越來越明顯、農業兼業化副業化越來越普遍。“誰來種地”、“地怎麼種”，日益成為我們必須面對和解決好的重大問題。解決這些問題，要把握好三點：第一，大力發展農民專業合作社和各種農業社會化服務組織，為農戶提供低成本、便利化的生産經營服務。第二，按照依法自願有償原則，鼓勵和引導農戶流轉土地承包經營權，發展專業大戶、家庭農場等多種形式的適度規模經營。將來農業經營形式會多樣化，但家庭經營任何時候都是最基本的形式。國家鼓勵工商企業為農戶提供産前、産中、産後服務，不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶的土地。第三，推進農業現代化和規模化，需要培養一代新型農民。要加快發展農村職業教育，鼓勵有文化和農業技能的青壯年農民留在農村。這件事關係農業長遠發展，要作為一項基礎性重大工程來抓。

　　三是堅持不懈地推進農業科技進步。我國農業發展到今天，已經到了更加依靠科技突破資源環境約束、實現持續穩定發展的新階段，必須把農業科技擺上更突出的位置。要大力增強農業科技創新能力，加強農業基礎性、前沿性科學研究，抓好生物技術特別是優良品種培育，搶佔農業高技術領域的制高點。加快科研體制改革，推動資源整合，著力解決科技創新和農業生産脫節的問題。加強農技推廣體系建設，穩定和強化基層公益性農技推廣機構，加快發展社會化農技服務組織，著力解決“最後一公里”問題。積極發展現代種業，加快培育一批育繁推一體化的大型種子企業。適應農村勞動力結構出現的新變化，積極發展農機裝備業，加大農機具購置補貼力度，全面提高農業機械化水平。

　　四是持續加大農業支持保護力度。建設現代農業離不開國家的支持保護。這與工業化城鎮化進程中農業比較效益低、容易出現萎縮有關，也與農業承載多種功能、在經濟社會發展中始終具有不可替代的基礎作用有關。我國農業已進入高成本時期，既要保障農民的經濟利益、調動他們的生産積極性，又要考慮城鎮中低收入者的承受能力，不斷加大農業補貼力度是一項長期政策。要繼續加大財政支出、國家固定資産投資、土地出讓收益和信貸資金對農業的投入。

　　加入世界貿易組織10年來，我國勞動密集型農産品出口快速增長，部分土地密集型農産品進口增加較多，總體上反映了我國人多地少水缺的資源稟賦特徵。適度進口結構性短缺農産品，對緩解國內資源緊缺矛盾、保障市場供給是必要的，但必須把握好“度”。對於我們這樣一個有著十幾億人口的大國來説，立足國內基本解決吃飯問題的方針絕不能動搖。今後農業對外開放的廣度和深度還會進一步拓展。這要求我們進一步提高統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的能力，完善農産品進出口戰略規劃和調控機制，從長計議，趨利避害，爭取主動。

　　（二）關於新農村建設

　　中央作出社會主義新農村建設部署以來，各地積極探索，紮實工作，取得了明顯成效。但必須清醒看到，我國最大的發展差距仍然是城鄉差距，最大的結構性問題仍然是城鄉二元結構。城鎮化的快速發展，為解決好“三農”問題創造了有利條件，但並不會自然帶來農村面貌的較快改變，搞不好城鄉差距還會繼續擴大。同時還要看到，我國人口總規模巨大，即使今後城鎮化水平大幅提高，仍將有數億人生活在農村，必須讓他們也過上現代文明生活。這就是我們一再強調要統籌城鄉發展，一手抓城鎮化一手抓新農村建設的基本考慮。必須強調，城鎮化不可能取代新農村建設，城鎮與農村在經濟社會生活中的功能性差別不可能、也不應該被消除。不能把城鎮建設的做法簡單地套用到農村建設中去，不能把城鎮的居民小區照搬到農村去、趕農民上樓。農村建設還是應該保持農村的特點，有利於農民生産生活，保持田園風光和良好生態環境。要統籌經濟和社會發展，滿足農民日益增長的物質、文化需求，建設好農民幸福生活的美好家園。

　　一是持續改善農村基礎設施。要切實提高規劃的科學性、前瞻性，充分考慮今後農村人口佈局的變化趨勢，注重各類基礎設施之間的銜接配套，充分發揮整體和長遠效益。要堅持循序漸進，逐步提高水平。農村基礎設施建設是一個動態的過程，不可能一勞永逸，並且隨著經濟社會發展，農民的要求會不斷提高，建設內容要不斷拓展，標準也要不斷提升。要堅持建管並重，積極探索管理、運營的新機制，降低使用成本，讓已建成的設施持久發揮作用。要多渠道增加投入，在調動農民積極性的同時，更加注重發揮公共財政的作用，長期堅持把國家基礎設施建設的重點放到農村。加強對村莊規劃和農村建房的指導，提高農村民居的設計和建設水平。

　　二是提高農村社會事業發展水平。要把加強農村義務教育放在整個教育的優先位置，緊緊抓住提高農村義務教育質量這個核心，加大經費保障力度，下大力氣改善辦學條件，擴大免費師範生計劃，儘快培養一大批教學水平高、有志於農村教育事業的優秀教師，讓農村孩子能夠共享優質教育資源。要進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，充實農村醫生隊伍，推動優質衛生資源向農村覆蓋。要加強農村公共文化服務體系建設，開展適合農村特點的文化活動，滿足農民日益增長的精神文化需求。

　　三是促進城鄉社會保障一體化發展。我們已經按保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續原則，搭建起農村社會保障制度框架。但要看到，農村社會保障在執行中還存在不少有待改進的地方，保障水平與城鎮也有很大差距。今後一個時期，農村社會保障總的方向是完善制度、提高水平、逐步並軌。完善制度，就是要針對實踐中暴露出的問題對現行政策和辦法進行修訂完善。提高水平，就是要加大對農村社會保障的支持，使保障水平能夠隨著經濟發展相應提高。逐步並軌，就是要在城鄉社會保障制度設計上協調一致，逐步縮小保障水平上的差距，最終邁向城鄉一體化。

　　（三）關於城鎮化

　　城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是現代化的重要標誌。30多年來，城鎮常住人口增加了5億人，其中有相當數量是進城的農民工。大規模的人口遷徙，史無前例，世所罕見，既改變了億萬農民的命運，更為經濟發展注入了強大動力。需要注意的是，推進城鎮化涉及面廣、政策性強，對存在的問題要有清醒認識，對今後可能遇到的矛盾、困難甚至風險要有充分估計。這裡，我強調三點：

　　第一，把促進人口城鎮化作為重要任務。近些年來，城鎮建設日新月異，規模迅速擴大，人口明顯增加。但進入城鎮的農民工，絕大多數還只是有就業而難以安家。這顯然不符合大多數農民工尤其是新生代農民工的願望，但要使進城農民工真正成為城鎮居民，絕不是改變一下戶籍那麼簡單。如何促進人口城鎮化，至少有這樣兩個關係長遠的重大問題必須考慮：一要合理引導人口的流向。大量農民工向少數大城市、特大城市和沿海發達地區集中，極大地推動了這些地方的經濟增長，但同時也提高了這些地方人口城鎮化的成本，甚至超越了這些地方資源環境的承載能力。我國是世界上人口最多的國家，不可能只靠幾個城市圈和少數經濟發達地區來完成規模巨大的人口城鎮化。因此，必須一方面採取措施讓具備條件的農民工在就業所在地逐步安家落戶，另一方面，加快調整地區生産力佈局，引導産業向內地、向中小城市和小城鎮轉移，讓更多農民就地就近轉移就業。這既是促進人口城鎮化的重大舉措，也是轉變經濟發展方式、調整經濟結構、實現區域經濟協調發展的重大任務。二要充分考慮農村轉移人口的當前利益和長遠生計。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的財産權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。在任何情況下都要尊重和保護農民以土地為核心的財産權利，應當讓他們帶著這些權利進城，也可以按照依法自願有償的原則，由他們自主流轉或處置這些權利。對暫未落戶城鎮的農民工，要注重從制度上促進基本公共服務全覆蓋和均等化，努力解決他們在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購、社會保障等方面的實際問題。

　　第二，推進徵地制度改革。現行徵地制度是歷史的産物，在我國工業化城鎮化發展過程中發揮了重要作用。但也帶來人口城鎮化明顯滯後於土地城鎮化的矛盾，以及對農民土地財産權利保護不夠和建設用地粗放等問題，特別是一些地方以農村土地屬集體所有為名，不與農民溝通、協商就強佔和亂佔農戶的承包地，損害農民的合法權益。對此，農民很有意見，社會反響強烈。加快修改土地管理法、推進集體土地徵收制度改革，這是一件大事，一頭連著農民利益，一頭連著工業和城鎮建設。應該看到，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財産權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。《國有土地上房屋徵收與補償條例》體現的立法理念、對一些重大問題的處理，原則上也適用於徵地制度改革。當然，後者更加複雜。要使被徵地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，必須按照有利於保護農民利益和節約集約用地的原則，精心設計徵地制度改革方案，廣泛聽取社會意見，加快開展相關工作。本屆政府要出臺這項改革的相應法規。

　　第三，妥善解決農村“三留守”問題。農村留守兒童、婦女、老人問題，是很多國家在城鎮化過程中都出現過的普遍現象，但在我國顯得更為突出。由於農民工就業不穩定、城鎮生活成本高以及戶籍制度等多種原因，很多農民短期內難以舉家進城。近年來，涉及“三留守”的傷亡事故、權益侵害等時有發生，令人痛心疾首。當前，要抓緊研究制定相關政策措施。對留守兒童，要切實保障他們的人身安全和接受義務教育的權利，給予更多的關心關愛，使他們健康快樂成長。對留守婦女，要通過多種途徑幫助她們解決實際困難，豐富精神文化生活，讓她們生活安定、心情舒暢。對留守老人，要在提供新型農村社會養老保險的基礎上，發展適合農村特點的老齡服務體系，建立健全農村老年社會福利和社會救助制度，讓他們能夠安度晚年。徹底解決“三留守”問題，特別是留守兒童、婦女問題，根本出路在於實現農業的現代化和在城鎮化中逐步解決進城農民戶籍問題。這是一個長期的過程，但要積極創造條件加以推進。（文字據《求是》）

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   （編輯：焦健）