●通過法律制度的構建或完善來減緩、減少、消除貧困，反貧困行為才能體現出制度化和主流化

　　●法律要明確規定貧困者的各項權利，還要明確包括中央政府、地方各級政府在內的國家責任主體地位，以及在社會救助資金籌集方面的政府主體責任

　　近日，國務院發佈了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》。有業內人士認為，加快扶貧立法，成為“綱要”突出的特點之一。

　　備受人們關注的扶貧工作至今沒有自己的法律，業內人士認為在扶貧開發工作越來越重要的今天，對扶貧開發工作進行立法就顯得十分必要和非常緊迫了。

　　扶貧工作依然面臨不少難點

　　記者了解到，近年來，我國的扶貧形勢已經有了新的變化。

　　在為扶貧綱要發佈而舉行的新聞發佈會上，國務院扶貧辦主任范小建表示，到2010年，農村居民生存和溫飽問題已經基本解決，中國扶貧開發從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果，加快脫貧致富，改善生態環境，提高發展能力，縮小發展差距的新階段。

　　范小建指出，中國改革開放之初，農村貧困人口有2.5億，貧困發生率30.7%。30多年來，中國依靠發展解決貧困問題，把加快發展作為減貧的根本舉措；堅持以人為本，把改善貧困地區群眾生産生活條件和提高貧困人口生活水平作為扶貧開發的中心任務。

　　“到去年年底，上一個綱要確定的目標任務基本實現。”范小建稱，農村貧困人口從2000年年底的9422萬，減少到2010年年底的2688萬，貧困發生率從10.2%下降到2.8%。2001年至2010年，國家扶貧開發工作重點縣農民人均純收入從1277元增加到3273元，年均實際增長8.1%，略高於全國農村的平均水平。同時，“貧困地區基礎設施和生産生活條件明顯改善，社會事業不斷進步，全面建立最低生活保障制度，農村居民生存和溫飽問題基本解決。”

　　儘管取得了舉世矚目的成績，但我國扶貧工作所面臨的難點依然很多。

　　據湖南省城步苗族自治縣扶貧辦的一名工作人員向記者介紹，目前的扶貧工作所面臨的難點主要表現在：

　　由於自然條件惡劣、社會保障系統薄弱和貧困人口自身綜合能力較差等因素，目前已經解決溫飽問題的貧困人口還存在很大的脆弱性，容易重新返回到貧困狀態。更重要的是，貧困地區容易形成“貧困——生態惡化——更加貧困”的惡性循環。

　　儘管扶貧開發已使廣大農村貧困地區的貧窮落後狀況明顯改善，但貧困農戶的基本生産生活條件還有待進一步提高，貧困地區社會、經濟、文化落後的狀況還有待進一步改觀。

　　另外，尚未解決溫飽的貧困人口一般都生活在自然條件惡劣、社會發展程度低和社會服務水平差的地區，這些地區投入與産出效益的反差較大，只有通過制定向這些地方傾斜的法規和政策，才能克服種種困難實現較快發展，縮小貧富差距。

　　法律體現反貧困制度化主流化

　　記者了解到，除了一些地方在嘗試扶貧立法外，近年來國內關於全國性扶貧立法的呼聲一直很高。

　　來自湖南省城步苗族自治縣扶貧辦的工作人員認為，許多扶貧開發的難點需要通過法律途徑來解決。比方説，扶貧開發定位模糊就需要依靠法律來明確。由於相關立法的滯後，我國對扶貧開發的定位，即對扶貧開發的性質和任務、地位和作用沒有權威明確的法律規定，這給扶貧開發的健康發展和管理帶來了困難。從地位上來説，扶貧辦作為綜合性協調機構，沒有從法律上明確其指導協調的社會地位，難以充分發揮其應有的工作職能。從任務上來説，扶貧作為一項社會系統工程，社會性較強，集交通、水利、能源、農業生産等農村工作于一身，實行政府主導、扶貧辦主管、社會參與的工作模式，但不可避免存在多頭管理、效率較低的問題。這就有必要從法律上明確扶貧開發的工作定位。

　　此外，這名工作人員還表示，扶貧項目和資金管理需要依靠法律來加強；扶貧開發工作的主體需要法律來規範；扶貧工作部門的地位需要依靠法律來提高。

　　中國農業大學左停教授認為，貧困是人類社會的一種特定歷史現象和世界難題，反貧困是一項長期的、複雜的社會系統工程。採取各種措施，徹底消除貧困是擺在各國政府和國際社會面前的一項長期而艱巨的任務。中國作為世界上最大的發展中國家，由於自身經濟發展水平、社會結構、歷史背景、自然環境和資源的特殊性和複雜性，面臨的反貧困問題更加艱巨和長期。因此通過法律制度的構建或完善來減緩、減少、消除貧困，反貧困行為才能最終體現出發展公平和以社會整體利益為目標的價值取向，並進一步體現出制度化和主流化。

　　法律明確扶貧的權利和責任

　　儘管全國性的扶貧立法尚未産生，各地已經紛紛將扶貧工作納入了法制化軌道。

　　據了解，在不久前召開的甘肅省十一屆人大常委會第二十四次會議審議了《甘肅省農村扶貧條例(草案)》，社會各界普遍認為，這標誌著全國最貧困的省份之一甘肅省將通過立法的方式加快扶貧開發，促使扶貧工作儘快走上法制化軌道。

　　此前，《湖北省農村扶貧條例》已于2010年2月1日起施行。

　　左停認為，目前，我國在扶貧立法方面已經有了一定的法律基礎。

　　據介紹，我國針對全國2000萬城市貧困人口，建立了城市低保、養老保險、失業保險三大保障體系。1997年，國務院為了加強對各類扶貧資金的管理，提高使用效益，制定了統一的《國家扶貧資金管理辦法》。該辦法對各類扶貧資金的扶持對象、條件等作了明確規定。1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過、並於2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂的《中華人民共和國農業法》，在第10章的第85條和第86條對扶貧工作作了具體的規定。

　　左停進一步表示，反貧困立法不可能是孤立的，而是在現有的法律框架內，在改革和完善現有的法律制度基礎上，對反貧困中的特有社會關係進行調整。

　　因此，左停認為扶貧立法應該包括以下幾個方面的內容：

　　法律要明確規定貧困者的各項權利，還要明確扶貧主體即承擔救助扶貧義務和職責的主體，包括中央政府、地方各級政府在內的國家的責任主體地位，以及在社會救助資金籌集方面的政府的主體責任，比如在社會救助立法和政策制定、組織救助方面，政府責無旁貸，以及向貧困者提供公共設施服務、對扶貧中出現的各種問題組織解決的法律責任等。法律還應該明確違反扶貧立法的法律責任：包括各級政府及其工作人員的行政責任、刑事責任，其他相關主體的行政責任、民事責任，以及相應的法律救濟途徑的規定等。法律也要確定其他扶貧主體的法律地位，以加強社會互助扶貧，確定國內發達地區的發展援助義務。

　　應依靠法律明確扶貧的組織管理體制。主要包括貧困的監測、考核系統和組織機構、扶貧的目標體系及其實施戰略、扶貧的組織機構網絡、管理體系和信息傳遞系統等內容。法律還應明確扶貧的評價考核體系。包括扶貧資金預算、使用、管理；項目的設立、監測評估；相應的監管制度和反饋程序等方面的制度內容，明確與其他相關法律法規的關係，包括與財稅法、社會保障法、特殊群體權益保護法、環境法、資源法等的關係。

　　此外，法律還應規定扶貧開發制度。該制度以培育農村貧困人口的自我發展能力為目標，以扶貧資金的運轉為核心，主要包括扶貧資金的來源、種類和各自用途規制、扶貧資金的發放對象、條件和程序、扶貧資金使用的義務負擔和責任追究、扶貧開發項目的科學決策、監督和管理、扶貧資金的審計和社會監督等諸多內容。(記者杜曉 實習生楊卉)