7.4萬人口，地方財政收入3075萬元(2010年數據)，這是陜西安康市寧陜縣的家底。作為國家級貧困縣，寧陜“動用四成地方性財政收入”，率先實現15年免費教育，即學前3年、義務教育9年、高中3年學費全免。

　　“貧困縣15年免費教育”消息傳出，引發好評如潮，有評論認為：“教育問題已不是財政問題，而是當地領導幹部的觀念、決心問題。”

　　事情果真如此？拿2010年來説，寧陜縣教職工878人，財政收入3075萬元，這筆錢連支付教職工工資都不夠，如何實現免費教育？

　　其實，這項轟動政策的背後，暗含一個“文字遊戲”，同時也引出一個問題：在各種引人矚目的“民生工程”背後，政府該如何理財？

　　本報記者 譚君 陜西報道

　　A　免費教育引發熱捧

　　寧陜縣位於西安以南，從西安出發走高速公路需要3小時。

　　這是個小縣城，走在城區任何角落，幾乎都可以聽到汽車站那口大鐘的整點報時。城區只有一兩萬人，所以直到今年才開通公交車。全縣也只有一所高中。

　　就是這樣一個縣，因為實行從幼兒園到高中教育學費全免政策，被認為是一個非常具有幸福感的地方。

　　10月19日下午，在離城區18公里的筒車灣鎮幼兒園，記者見到了多位來接孩子的家長。

　　他們介紹，每個學期只要給孩子交60.2元生活費，孩子就可以每天吃一個雞蛋、一袋牛奶；另外，今年起，孩子的保育費也不用交了。這些減免費項目對於他們來説，負擔確實小了很多。2010年度統計數據顯示，寧陜縣年人均收入只有3812元。

　　實際上，免除保育費並非寧陜縣的創舉，這是陜西今年在全省推行的舉措，只不過，陜西省的優惠面是“學前一年”，而寧陜縣將優惠推廣到了“學前三年”。“蛋奶工程”也是陜西全省推行的舉措，只不過，陜西省的優惠面是“義務教育階段”，而寧陜縣將優惠推廣到了幼兒園和高中教育階段。2010年，寧陜縣財政為“蛋奶工程”開支281萬元。

　　不只是幼兒園學童可享受優惠，寧陜的職高和高中也分別從2008年、2009年起免學費。2010年，寧陜縣財政為此開支365萬元。寧陜縣縣委宣傳部提供的材料顯示，學生上普高的平均費用為每年7000元，學費免除後，每年能省2000元。

　　另外，寧陜是山區，部分學校條件不好，縣財政還撥專款給學校，為學生提供熱水、熱飯、熱湯、熱菜。“四熱”舉措在2010年縣財政清單上，花費83.59萬元。

　　為了提高教學質量，使孩子們能安心在本地而不是遠赴安康、西安上學，2010年，寧陜縣又拿出500萬元給全縣各學校購買儀器設備等教學設施。

　　除此之外，寧陜縣還特別重視對教師的培訓、獎勵，每年有100萬元固定開支。

　　綜合以上開支，再加上一些零碎支出，2010年，寧陜縣為教育共投入1329.59萬元，其中不包括教師工資開支。

　　而寧陜縣2010年地方財政收入僅為3075萬元。

　　在相關媒體的報道中，這兩個數據被組合，得出了寧陜縣“教育花費佔財政收入43%”這一結論。寧陜縣提供的材料介紹，國家公共財政教育支出佔總支出比重為12.5%。這兩個百分比一對照，毫無疑問，寧陜遠高於國家水平。

　　財力充裕的貧困縣

　　寧陜縣共有878名教職工。縣財政局副局長周康禮介紹，“一個教師一年要4.5萬元，這就是4000多萬元”，加上這筆教師工資，2010年，該縣用於教育的開支達6781萬元。

　　但是，寧陜縣2010年地方財政收入僅3075萬元。也就是説，憑該縣的財政收入，連支付教師工資都不夠，怎麼有錢辦免費教育？相關媒體怎麼會得出寧陜縣“教育花費佔財政收入43%”這一結論呢？

　　中國教育支出績效評價中心研究員、上海財經大學公共經濟與管理學院馬國賢教授説，“教育花費佔財政收入43%”這樣的計算方式是不科學的，“不同口徑來源的數據不能這樣比較，否則，按照其3075萬財政收入、6781萬教育支出算，是不是200%的錢用在教育上？”

　　一個容易被“免費教育”擁躉者忽視的常識是：一個地方的財政收入並不等於其地方財力。具體到寧陜縣，2010年，該縣財政收入僅3075萬元，但其財政支出達4.6332億元。也就是説，如果按該縣財政支出計算，教育支出只佔了極小一部分。

　　寧陜縣的財政收入這麼少，怎麼會有10倍於此的錢支出？原因在於上級轉移支付。

　　上級轉移支付是指中央對地方的轉移支付，目的在於彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化。上級轉移支付主要分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。

　　“地方財政收入與地方財力是兩個概念，後者除了本級財政收入，還包括上級轉移支付的財力。”馬國賢説。

　　記者查閱寧陜縣2008年—2010年財政收支預算執行情況發現，該縣每年獲得的上級轉移支付收入是其地方財政收入的10倍以上。

　　以2010年為例，該縣一般預算收入(即本級財政收入)3075萬元，稅收返還收入335萬元，一般性轉移支付補助收入1.9859億元，專項轉移支付補助收入2.1571億元，再加上債券、上年結余等收入，該縣2010年的可用財力達4.8233億元。

　　從數據中還可看出，2008年開始，寧陜縣一般性轉移支付補助收入每年遞增2200萬元。

　　也就是説，寧陜縣雖然地方財政收入低，但其地方財力並不差，單從賬目上看，寧陜縣並非“貧困縣”，儘管它2004年就被定義為“國家扶貧開發工作重點縣”。

　　C 可持續性打問號

　　寧陜縣財力不薄，但是，仔細分析該縣的財政狀況，其免費教育的可持續性問題，令人生疑。

　　馬國賢表示，在免費制度問題上，國家根據財力的可能，採用“最低公平”的供給標準，如果地方政府提高免費標準(如“蛋奶工程”)和擴大範圍(如擴大到高中階段和學前教育階段)，則應按“誰出政策，誰出錢”的等價性原則，由各級地方政府根據財力狀況自行決定，“寧陜縣有可靠資金來源嗎？”

　　作為貧困縣，寧陜縣的財力構成主要是三部分：按財政體制本級政府分得的財政收入，上級政府下撥的一般性轉移支付資金，上級政府下撥的專項轉移支付資金。

　　其中，一般性轉移支付主要採用固定項目額度方式，如體制補助，均衡性轉移支付，調整工資轉移支付，農村稅費改革轉移支付等，2011年，該縣預算以上固定項目分別為128萬元、7915萬元、3252萬元、1297萬元。專項轉移支付包括義務教育各專項資金、農村衛生院建設和農村社會資金、農業、林業、水利專項、天然林資源保護工程專項等，2011年，該縣天然林資源保護工程補助1296萬元，漢丹江流域生態補償轉移支付3036萬元。

　　上述提及的數項轉移支付的款項就達到了1.7億元，佔寧陜縣當年預算可用財力60%。

　　“但是，由於專項轉移支付的錢必須專款專用，因此，理論上是不可能成為該縣擴大教育支出的資金來源的。”馬國賢分析，寧陜縣支撐免費教育政策的資金，只能有三個來源：一是從農村義務教育轉移支付中因近年來學生數減少而節省的資金；二是新增的財政收入；三是挪用其他專項的資金。“看來，該縣擴大教育免費範圍的資金，至少一部分來自第三種情況。”

　　馬國賢認為，儘管我國的轉移支付制度不盡合理，但應當明確的是，“挪用上級的專項資金是違反財政紀律的行為，應當查處，而不是肯定。”

　　[數據]

　　2010年寧陜可用財力4.8233億元

　　本級財政收入 3075萬元

　　稅收返還收入 335萬元

　　債券、上年結余等收入 3393萬元

　　一般性轉移支付補助收入 1.9859億元

　　專項轉移支付補助收入 2.1571億元

　　D　政府的1.37億負債

　　在“上級轉移支付”支撐下，寧陜縣的錢也並非多得沒有地方花。

　　根據2010年寧陜縣財政局局長在縣人大會議上的財政預決算報告，截至2010年底，該縣縣鄉政府債務餘額達到1.37億元。

　　在2008年的財政預決算報告中，寧陜縣的歷史欠債主要有四個方面：一，各項建設性工程嚴重超預算；二，舉借世行貸款餘額達3152萬元；三，近年來大力改善農村公路通行能力，完成省政府下達的通村公路建設任務等，造成資金缺口大，僅交通系統就形成債務4180萬元；四，農村義務教育和醫療衛生機構建設債務依然佔據較大比例。

　　債務沒有清理的原因是“沒有建立統一的債務舉債審批程序，各級各部門隨意舉債行為時有發生”。

　　這些欠債如何還？寧陜縣近三年的財政預決算報告並沒有明確提出要解決問題，只是表示：“由於自身經濟發展緩慢，地方財政收入總量小且增長乏力，也未建立償債準備金，依靠自身力量難以化解，財政運行風險很大”。

　　自身的債務指望上級財政解決，馬國賢不認可這種方式，“最終導致的結果是利滾利，越借越多。”

　　由此，馬國賢認為，寧陜縣在有較大財政赤字且無力消化的情況下，擴大免費教育範圍，其政府預算“違背了國家會計制度的謹慎性原則。”實際上，按照1994年我國改革的分稅制財政體制，寧陜縣政府預算只有在支出的安排上不超過可用財力，不出現財政赤字，支出方向符合政府職能和國家政策要求等，這樣的預算才是合理的。

　　在採訪中，記者還得到了寧陜縣財政局今年10月作出的一份統計表。該表統計了寧陜縣教育支出佔全縣GDP、財政支出比重的情況。

　　國際上一般以教育支出佔GDP比重來衡量該國對教育的重視程度。我國正在努力的目標是4%，而在寧陜縣，2008年此項比重已達到4%，2009年、2010年均已超過5%。不過，作為一個工業不發達、接受生態補償的貧困縣，2010年，寧陜縣的GDP剛過10億。

　　馬國賢認為，這樣的統計沒有意義，教育支出佔GDP比重是用於衡量一國教育投入的指標，而不是考量地方的執行性指標。“按此計算，中西部地區農業縣大多超過4%，有的甚至達到8%，這一數字既不足以説明該縣重視教育，也不能説明該縣的教育資源充裕。”

　　在馬國賢看來，寧陜縣能成為一個免費教育的樣本，顯然是“偷換概念，人為地製造轟動效應”，“寧陜縣的免費教育經驗不具有典型性。不過，如果它作為一個案例討論縣級政府應如何理財，這是有價值的。”