當前地方政府融資平臺和地方債務的風險總體可控，但具有形成制度性衝擊的潛在危害。治本之策在於繼續推進政府改革和金融改革

　　文/時紅秀

　　截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.7萬億元，約合1.656萬億美元，相當於2010年當年全國財政收入的1.3倍，相當於2010年地方本級財政收入的2.64倍，相當於當年GDP（39.8萬億元）的近27%。但風險總體可控，不至於引發經濟與金融危機。

　　一方面，中國的債務負擔率（即政府債務總額與GDP的比率）在國際上屬較低水平。2010年我國中央和地方財政債務餘額（共計17.45萬億元）與當年GDP之比為43.8%，而全球各國或地區的債務負擔率達92.6%。考慮我國經濟增長、國內高儲蓄率、對外收支順差以及外匯儲備狀況，中國的政府債務風險不可能失控。

　　另一方面，地方政府債務具備相當雄厚的資産基礎。就掌握資産數量而言，中國政府不僅有著為數30萬億元上下的國有企業，更擁有全部城市土地和全國礦産資源的所有權，再加上國有金融企業的權益，中國政府所支配的財富總量當不會低於150萬億元人民幣。

　　地方債務總體風險可控，並不是説就可以任由地方政府繼續以各種各樣方式舉債融資。本輪地方債務積累，一個明顯特點是地方政府通過設立融資平臺公司進行債務融資。全國省、市、縣三級政府共設立的融資平臺公司6576家，積累的政府性債務餘額近5萬億元，佔地方政府性債務46%。其潛在危害嚴重，具有形成制度性衝擊的系統性風險，必須高度重視。

　　行政和金融體制的雙重根源

　　地方政府債務激增的主要原因可謂兩方面改革推進不力：

　　其一，行政體制改革和政府職能轉變仍未到位。從計劃經濟時代到今天，中國的各級政府，因其特有的資源動員能力或機會，一直承擔著推動經濟發展引擎的角色，在中國經濟快速增長中發揮了至關重要的作用。與此同時，地方政府的市場活動引發的各種不利後果，如宏觀經濟波動加劇、産業結構調整困難、債務積累以及貨幣不穩定等，也都成了不得不付出的代價。出於經濟理性，地方政府總會找到合適的“理由”和便捷的途徑來擴大自身可支配資源，中外皆然，對此不可不察。

　　其二，金融改革仍未到位。從借款來源看，2010年底地方政府性債務餘額中，銀行貸款佔79%。由於融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現虧損。從實地調研發現，銀行系統對民營企業的借款需求常常不感興趣，對於各種政府項目扎堆爭搶，似乎並不在乎其風險。

　　在應對國際金融危機、大幅增加信貸規模的前兩年，有的國有銀行在內部甚至提出“盡職免責”，即只要為配合投資刺激計劃把貸款放出去，就算盡到了影響國家政策的職責，至於今後的風險，自會免責。這説明，進入新世紀以來，通過剝離不良資産、引進多元投資者和股份化改制，中國的銀行，尤其是國有銀行機構，離真正的市場主體仍存在相當遠的距離。

　　更嚴重的問題在於，無破産清算之憂的各級地方政府，與同樣無破産清算之憂的國有銀行體系，兩種“不合格”的債務人與債權人形成堅固的“錯配”，卻支配了中國借貸資源的大部分份額。

　　新中國歷史上屢次銀行不良資産，絕大部分並非來自民間借貸關係，不負責任的公共信用需求與不負責任的銀行信用供給應承擔主要責任。不管是“銀信政合作”、“城投債”還是平臺公司貸款，在中國金融領域裏，這種糟糕的錯配一而再、再而三地延續下去，最終傷及的是全社會的信用體系乃至市場機制本身。

　　四大現有制度需充分落實

　　上世紀90年代後期，國務院以國辦名義或財政部門名義多次下達通知，要求上報相關數據和明確禁止，問題卻依然如故，債務規模越來越大，舉債方式不斷翻新。這説明，僅重視行政命令和臨時性措施很難起到長效作用。就地方債務信息而言，有必要充分發揮現有制度措施的功能，主要在如下四個方面：

　　財政預算審計要機制化和常態化。今年3月至5月，國家審計署組織全國審計機關4.13萬名審計人員，對31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區）、縣（市、區、旗）三級地方政府的債務情況進行了全面審計。

　　審計中還做到“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核，涉及25590個政府部門和機構、6576個融資平臺公司、42603個經費補助事業單位、2420個公用事業單位、9038個其他單位、373805個項目，共1873683筆債務。

　　這是對於地方政府債務問題爭論多年後，中央政府進行的首次大盤點。本次對於地方政府的財政大審計，動員人數之多，耗時之長，情況掌握之具體，公佈信息之完整和形象，都是前所未有的。今後類似于這樣的財政審計和公開方式，無論全國性的還是地方性的，完全可以定期進行，以實現政府審計對公共資金監督的機制化和常態化。

　　通過預算公開加強政府債務信息披露。與中央預算公開的快速推進相比，我國地方政府的收支信息公開一直滯後。地方政府的公共收支活動很少牽涉國防外交事務，本來不應該有什麼機密可言。那種動輒將地方政府收支信息定為“機密”不對公眾公開，不僅與社會主義政治文明背道而馳，而且直接違反了已經實施的政府信息公開條例。如果按照政務信息公開條例及時公開地方債務和政府融資平臺情況數據，決策層就可以及時掌握大致情況，早做應對。

　　通過資本市場加強政府債務信息披露。審計報告顯示，2010年底地方政府性債務餘額中，銀行貸款為84679.99億元，佔79.01%。也就是説，地方債務的近八成來自銀行這種債權人。大多數銀行金融機構已改制上市。按照上市公司信息公開的規則，僅通過履行強制性披露義務，也可以從作為債權人的金融機構一方得到基本數據。做到這一點，無須重新頒布新規定，只須監管部門依法監測金融機構是否充分、如實履行法定義務即可。

　　強化各級人大對政府舉債行為的監督。地方政府或其所屬機構的資本運營、債務事項，應該明確向各級人大公佈並接受監督。各級人大機關加強對當地財政方面（包括稅收和預算）法律的執法檢查，是現行制度下的正常履職，並不需要什麼制度性的大修大改，卻能突出體現中國特色社會主義法治國家建設成就。

　　長遠之舉在繼續改革

　　首先，慎重對待修改法律允許地方政府舉債問題。在解決地方政府債務的諸多主張中，多數都有允許地方政府發行債務的觀點。對此，需要深入思考，謹慎行事。

　　比如，地方政府舉債權的前提條件是什麼，中國是否已經具備？1993年《中華人民共和國預算法》和《擔保法》立法時，中國已經正式開始建立社會主義市場經濟體制，那時為什麼沒有考慮允許地方政府舉債融資，沒有允許政府機構提供擔保？當時設置禁止性條款的因素是否已經改變？從政府職能轉變、國有企業和國有銀行改革，以及貨幣穩定性諸多情況考慮，這種謹慎將非常值得。

　　同時，允許地方政府發行債券，相當於以政府進行債券融資以取代當前政府從銀行融資，那麼，債券市場和銀行業對政府債務融資在效率、風險控制等方面有什麼不同？需要在建設資本市場和健全金融監管方面推進哪些配套改革？對此應儘快展開研究。

　　而且，對不同級次的地方政府，在賦予舉債權時如此區別對待？當前有不少主張允許地方政府舉債的觀點，包括預算法修改草案，都有優先賦予省級政府適度舉債權的建議。其中所含的理由缺乏深刻闡述。

　　其實，政府舉債權的設置，要考慮關鍵因素應是債務信用，而非政府級次。優先允許省級政府發行債務，有哪些證據表明省一級政府的債務信用更高？它的債務融資所投的項目更有穩定收益？還要更多地從債權人的角度看，從維護“出錢人”權益上考慮怎樣安排“用錢人”負責任的規則，而非考慮行政級別。在市場機制的培育和建立過程中，要從重視行政級次轉向重視債權人權益的保護上來。

　　其次，切實加快行政體制改革和政府職能轉變步伐。在市場經濟中，政府參與市場活動時，必須通過適當的體制與機制設計，以盡可能地使之以與其他市場主體同樣的地位和方式行事。

　　要使地方政府的“委託人”，即轄區公眾，嚴格監督政府的各種財政行為包括債務融資行為。這要求地方舉債及其運用必須列入財政預算，接受當地人民代表大會及其常務委員會的審議和定期質詢，並通過預算公開接受轄區公眾的監管。

　　要加強上級政府對下級政府的財政約束。政府間財政上的縱向約束，關係到一個國家財政體系的健全和貨幣的穩定。這種形式則多種多樣，包括撥款限制、財務處罰、財政接管、司法制裁、公開批評等等，不一而足。

　　加快轉變政府職能，建設服務型政府、法治政府和透明政府。在市場經濟條件下，不能過多地依靠地方政府的力量配置資源。

　　一要強化地方政府在市場秩序的維護、公共服務的提供、生態環保等監管方面的責任考核，弱化甚至取消對其GDP政績考核；二要加快地方國有企業改革，按照真正的市場主體要求重組改制，建立現代企業治理結構，在債務清償、資産變動方面嚴格按照公司法和破産法等法律行事，禁止任意的行政干預；三是基礎設施建設和公共項目運營要盡可能地推行市場化模式，引入民間資本和市場機制。

　　繼續深化金融改革，建立金融機構破産清算制度。要明確金融機構不得再允許以公共信用補充資本金，凡是銀行業重組改制後形成的任何不良資産，只能由自行消化。尤其是本次地方政府債務積累中，銀行與地方政府及其融資平臺的債權債務關係只能按有關法律處理。

　　國有銀行要建立健全不良貸款責任追究制度，近期針對政府融資項目要重點監測。加快金融業市場開放步伐，鼓勵各種資本興辦金融機構，強化行業競爭。儘快建立存款保險制度，在為居民存款提供不同程度保險基礎上，建立金融機構，包括國有銀行機構退出機制，使破産清算真正構成金融機構的壓力。