安徽省銅陵市試點撤銷街道辦事處模式

　　是應徹底撤銷，還是保留進行職能轉型——街道辦改革何去何從？

　　【本週聚焦】街道辦能全面撤銷嗎？

　　本報記者 王 瑜

　　背景

　　近日，安徽省銅陵市全面撤銷街道辦事處，成為我國第一個全部撤銷街道辦的地級市。其改革模式被稱為“銅陵模式”。對此，民政部基層政權司副司長金華表示，如果這一模式評估效果良好，將在全國推廣。

　　此言一齣，引來各方熱議。有觀點認為，如今街道辦事處形同虛設，浪費國家資源，應立即撤銷。也有人認為，我國城市基層目前還有許多工作離不開街道辦，不應搞一刀切。提高行政效率，轉換管理服務職能才是街道辦改革的出路。

　　此前，1954年頒布的《街道辦事處條例》已于2009年由全國人大宣佈廢止。這被一些人士認為，街道辦事處的撤銷已沒有了法律障礙。那麼，街道辦究竟能全面撤銷嗎？記者對此進行了調查採訪。

　　“銅陵模式”引發爭論

　　2010年7月底，安徽省銅陵市銅官山區在全國率先啟動社區綜合體制改革，撤銷原有街道辦，整合成18個大社區，原有街道幹部工作人員一律下派各社區任職。經過一年多實踐，今年9月，銅陵市將這一模式向全市推廣，撤銷該市所有街道辦。

　　記者調查發現，一些地方街道辦長期以來存在的輕作為或無作為的情況引起不少專家和公眾不滿，他們對撤銷街道辦明確表示支持。

　　民政部基層政權司副司長王金華表示，一個市有市、區、街道、社區四級，市、區裏佈置下來的任務，街道轉手開個會，再佈置給社區，街道只是個“二傳手”。

　　也有相當一部分專家學者和公眾對於撤銷街道辦後的社區能否成功轉型表示擔憂。

　　記者調查發現，居委會或社區行政化嚴重的問題不能簡單歸咎於街道。因為安全、消防、衛生、民政、計生、環保、勞保、外來人口管理、消費者維權、房屋出租管理等幾十項行政工作幾乎是上級政府各職能部門直接下派。

　　北京市東城區某居委會相關負責人表示，本來有街道辦在，很多具體行政工作交由街道來幹，社區只是配合。如果撤銷了街道辦，社區面臨的行政工作任務恐怕會更多。

　　有專家呼籲，若只是撤銷街道辦，沒有減輕居委會行政負擔，其結果必然是換湯不換藥，“少了大街道辦，多了許多小街道辦”。

　　還有專家質疑銅陵市的改革成效。撤銷街道辦建立大社區，整合後新社區設置了社區黨工委、社區居委會、社區服務中心等多個機構，相當於在原來社區居委會之外又疊加了多重機構，這樣的改革是否有效，還有待觀察。

　　街道辦已與現實需求脫節

　　街道辦發端于建國後，1954年，全國人大常委會審議通過的《城市街道辦事處組織條例》規定：10萬人以上市轄區和不設區的市，應設立街道辦事處等。這是街道辦作為城市基層管理體制一級機構的開始。經過半個多世紀發展，中國城市基本形成“二三四”的管理模式，即兩級（市、區）政府、三級（市、區、辦事處）管理、四級（市、區、辦事處、社區）網絡。

　　這種管理模式一度在城市建設和管理過程中發揮了積極作用，卻也造成一些地方街道和社區在基層管理服務方面職責重疊和公共資源浪費，表現為街道辦和居委會行政化日益嚴重，工作人員很難有時間深入了解基層民意。

　　調查中記者發現，很多原本由政府職能部門或由街道辦承擔的行政工作也被“二傳手”到社區。社區管的事越來越多，居委會門口的牌子也越挂越多。以北京市東城區六鋪炕居委會為例，其門口目前就懸挂了法律服務工作站、殘疾人溫馨家園、外來務工人員登記站等12塊牌子。據説有居委會最多時甚至挂了近60塊牌子。

　　一位居委會工作人員對記者抱怨，現在居委會每個人至少要對口上面七八項職能部門任務，僅僅準備各項工作彙報和迎接不同職能部門檢查與考核便佔去大部分工作時間，剩下真正用於服務居民時間越來越少。

　　依據相關法律規定，居委會是居民自治組織，應更多在居民自治、基層民主方面發揮積極作用。然而現在相當一部分居委會精力主要用於完成各級政府和街道辦交辦的任務，很少開展居民自治和化解基層矛盾。

　　廣州市白雲區政協委員信力建認為，當前四級管理模式已經落後，必須改革。街道辦的存在，既加大政府財政負擔，也阻礙政令暢通，弊大於利。

　　王金華認為，“居委會成為政府的腿腳，自治功能大大弱化。”從這個意義來看，撤銷街道辦有利於強化居民自治。

　　體制改革與職能轉變或是方向

　　事實上，街道辦撤銷後發生反彈的情況並非沒有先例。早在2002年3月，南京市白下區就曾進行過街道體制改革嘗試。當時，近50年曆史的淮海路街道辦被撤銷，成為全國首個由街道辦改社區的試點。

　　淮海路街道管理體制改革，首次打破長期以來形成的“二三四”城市管理模式，在當時引發不小震動。國家、省、市民政部門和專家學者對其表示肯定，甚至一度被稱作“小崗村”式改革典型。然而在之後改革深入過程中，卻遭遇重重阻力。2009年，白下區進行行政區域調整，淮海路社區被重新劃歸五老村街道，回到試點前狀態。

　　因此，調查中一些學者和公眾對於只改革基層辦事機構，不理順從上至下的管理體製表示質疑。

　　香港城市大學高級副研究員吳木鑾認為，城市治理的改革需要有自上而下的通盤改革思路，即“頂層設計”的重要性。

　　從最終目標來講，無論撤不撤街道辦，關鍵要厘清政府管理服務和居民自治的邊界和關係，通過明確管理職能、工作程序和辦事規程，合理劃分基層行政管理和服務機構的職責權限。

　　北京市律師協會公益法委員會委員沃興偉建議，用法律形式將居委會作為居民自治組織的工作職責和內容固定下來。而後依法為社區減負，避免職能部門隨意給社區下派任務。這才能保證社區工作者有更多時間和精力服務居民，真正實現社區自治。

　　長期致力於研究政府基層管理的北京大學政府管理學院副教授萬鵬飛表示，對於撤銷街道辦，不同地區情況不一樣，不應一刀切，應具體問題具體分析。

　　不少專家表示，應儘快轉變政府職能、實現政府工作重心下移。相對於我國社區自治組織而言，政府對社區的管理應著重從宏觀角度來進行考慮和操作。

　　江蘇省社科院研究員項光勤認為，推進政府職能轉變是關鍵。政府職能部門及其派出機構在處理與居委會的關係時，一定要把握它們之間“指導與協助、服務與監督”的合理定位。

　　鏈結

　　街道辦事處

　　街道辦事處是區人民政府的派出機構，是代表區政府對街道轄區行使管理職權的基層行政組織，行使區政府賦予的職權，在街道工委直接領導下開展工作。

　　街道是中國大陸地區不設市轄區的城市（不設市轄區的地級市和地級市所代管的縣級市、縣）、較大城市（直轄市、副省級市、地級市）市轄區或功能區的行政分區，管理機構為街道辦事處市轄區政府、不設市轄區的市政府或功能區管委會的派出機關。

　　他山之石

　　美國模式

　　美國是典型的社區自治模式。美國的市是州政府的分治區，市政體制採用的是“議行合一”或“議行分設”的地方自治制度，實行高度民主自治，依靠社區自治組織來行使社區管理職能。政府在社區不派出組織或機構，社區居民自發組成的社會團體行使社區管理職能。美國社區管理基本上是由政府規劃、指導和資助，具體實施和運作由社區進行。

　　新加坡模式

　　新加坡是政府主導模式的代表。政府直接對社區進行管理，社區內存在公民諮詢委員會、社區中心管理委員會和居民委員會三個組織。政府對社區管理進行直接和具體干預，社區居民民主參與意識淡薄。

　　日本模式

　　日本是混合模式的代表。日本模式以地域為中心。地域類似于我國的街道辦事處，地域中心是政府的行政管理機構。地域中心由政府撥款，社區管理在政府的指導監督下進行，體現為民服務的意識；同時呈現民主化自治的趨勢。（曉漁據公開資料編輯）

　　【觀點】撤銷街道辦應循序漸進

　　萬鵬飛

　　北京大學地方政府與地方治理研究中心主任

　　街道辦事處的撤銷事關重大，要不要撤，如何撤，必須視野廣闊，系統研究，循序漸進，審慎實施。

　　從民政部試點撤銷街道辦出發點來看，有幾點值得商榷之處：

　　一是缺乏前瞻性研究和社會調查做支撐。對於這個重大議題，沒有看到前期研究和實證性調研。二是試點城市不具代表性，只選了安徽銅陵、貴州貴陽、湖北黃石。為什麼選？沒給出理由。三是過多關注“破”而非“立”。街道辦撤銷帶來的政府職能調整和人員安排等問題如何解決，有何替代性治理結構安排？顯然不只是從區到居委會那麼簡單。

　　因此，我們需要從更廣泛的視野和路徑來審視這一議題。

　　首先，應從國家城市工作整體層面考慮。我國目前正處於城鎮化高速發展時代。十一五期間，城鎮化水平達46.59%。十二五期間預計超過50%。城市人口將成人口主體，這對城市管理的理念、城市治理結構、人們行為規範和生活方式將帶來前所未有的挑戰。

　　其次，街道辦的撤銷，是涉及有57年曆史的城市治理結構的重大變化，具有深遠意義。這不僅是行政性技術問題，更涉及政府管理和社會自治。儘管2009年第十一屆全國人民代表大會常務委員會已廢止《城市街道辦事處組織條例》，但自1954年至最近（2004年）修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對街道辦事處設置均有明確規定。法律依然有效。

　　再次，街道辦撤銷涉及政府職能和社會職能的分配和調整。在城鎮化速度很快、社會加速轉型時代，城市治理不應局限于政府內部職能的封閉循環和調整，應吸納非政府組織、社區、城市轄區內外其他組織廣泛參與。政府的社會管理和社會的自我管理是城市管理兩個方面，不斷強化後者是今後努力方向。街道辦撤銷能否會自動導向社區自治能力的增強，尚需深入研究。

　　最後，還應系統考慮各地差異性。我國現有各類城市約656個，每個城市地理環境、經濟社會發展狀況、人口規模、行政級別等，都呈很大差異性，需分類考慮，體現制度設計多樣性。將銅陵模式推廣至全國，易將問題簡單化。銅陵市區只有近44萬人，13個街道，每個街道平均約3萬人，每個社區人均居民數約5000人。這顯然與一些大的地級市、省會城市有很大差距。此外，如何改變現行社區居委會行政化傾向、如何將社區居民自治落到實處、如何安置街道原有幹部、是否要調整區級行政區劃和社區規模等，都需系統考慮。這些顯然不只是民政部門的職責範疇，需要整體思考，全局安排。

　　【觀點】撤銷街道辦勢在必行

　　梁小軍

　　北京市公益援助律師

　　街道辦的起源和初期運轉，對我國城市的發展曾起到積極重要作用。然而時代發展到現在，街道辦處於一個比較尷尬的境地，很多實際的工作最終都是落實到社區那個層次，街道辦如果只是處在一個“二傳手”位置，很難擁有繼續存在的價值。

　　現有的城市基層管理的層級和結構，導致不少人、財、物在街道這個層級被截留。一些社區缺乏必要的財力和資源，不少服務居民的工作就難以開展。

　　我個人感覺可以從以下幾方面來理解街道辦的撤銷，目前已是勢在必行。

　　如果從職能重疊，公共資源閒置甚至浪費的角度來看，多數街道辦完全可以立即撤銷。

　　從機構改革和基層民主管理的角度來看，撤銷街道辦也是大勢所趨。從減輕財政負擔，提高公共資源的有效利用率，甚至更好地服務社區居民等現實角度來看，撤銷也是迫在眉睫。

　　從銅陵的改革模式來看，撤銷街道，成立大社區，減少管理層級，加強基層力量和居民自治，是主要的方向。從目前的實踐來看，整合後的新社區，設置社區黨工委、社區居委會、社區服務中心，前者主要承擔社區範圍內總攬全局、協調各方的職責，社區服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。這樣的職責分工比較合理，將社區和居委會的相關職責和功能定位切分比較清晰，是一個不錯的開始。

　　在撤銷街道辦改建大社區的思路下，更重要的是要推進基層政府管理和服務職能的轉變。政府對社區的管理應更著重從宏觀角度進行考慮和操作。按照目前我國居委會組織法的要求，政府在社區管理中應主要發揮主導、引導、組織、協調和服務作用。居委會更多應發揮其在居民自治和基層民主方面的積極作用。

　　轉型期的社會矛盾日益凸顯，百姓訴求多樣化，因此，有必要使得社區功能得到強化，發揮社區綜合效用，確保對居民訴求做出及時反饋和解決。

　　如果銅陵模式能成功，相信大多數街道辦撤銷在實際操作中也不會有太大問題。（王瑜採訪整理）