財政部副部長:從農村稅費改革走向農村綜合改革

　　從農村稅費改革走向農村綜合改革

　　紀念農村稅費改革十週年

　　農村稅費改革是繼土地改革、家庭聯産承包責任制之後，新中國第三次重大的農村制度變革。2006年全國取消農業稅標誌著農村稅費改革取得了重要成果，並由此轉入了一個新的發展階段農村綜合改革階段。其核心是促進上層建築變革，解決農村上層建築與經濟基礎不相適應的一些深層次問題，不僅涉及經濟領域，而且涉及政治、社會、文化等領域，是一次重大的制度創新和社會變革。回顧總結從農村稅費改革到農村綜合改革的歷程與經驗，進一步統一思想，提高認識，深化農村綜合改革，對推進農業現代化、加快社會主義新農村建設具有重要意義。

　　一、農村稅費改革取得了重要歷史性成效

　　2000年黨中央、國務院做出了進行農村稅費改革的重大決策，並率先在安徽全省和其他省份的部分縣市開展試點。2003年在全國全面推開。2006年全國取消農業稅，在中國歷史上延續了2600年的農業稅終於走進了“歷史博物館”，以此為標誌，農村稅費改革取得了重要歷史性成效。

　　1.大幅度減輕了農民負擔。農村稅費改革在正稅清費的基礎上，逐步取消了農業稅、農業特産稅及其附加，以及牧業稅、屠宰稅，鄉統籌、村提留和各種專門面向農民徵收的政府性基金、行政事業性收費等；同時，清理整頓各種攤派和達標升級活動，有效遏制了農村“三亂”現象。據統計，2006年取消農業稅後，與農村稅費改革前的1999年相比，全國農民每年減輕負擔1250多億元，人均減負140元左右。在此基礎上，著手解決一些行業性、區域性農民負擔問題。從2006年開始實行國有農場稅費改革，取消了在土地承包費外由農工自行繳納的農業稅和在土地承包費內由國有農場統一繳納的農業稅，免除了農工承擔的類似農村“鄉鎮五項統籌”的收費，共減輕國有農工負擔62億元，惠及農工1856萬人。從2007年開始實施大湖區農民負擔綜合改革，共減輕洞庭湖等大湖區農民負擔23億元，惠及農民2616萬人。同時，啟動清理化解農村義務教育“普九”債務試點，探索解決鄉村債務問題，消除農民負擔反彈的隱患。到2010年10月底，全國共化解債務約650億元，惠及農村債權人約190萬人。

　　2.優化了國民收入分配結構。農村稅費改革在減輕農民負擔、做到少取甚至不取的同時，還推動了各級政府對“三農”投入的大幅增長，實行了對種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼以及退耕還林補貼等一系列支持政策。經過這些年的探索和完善，以改善農村公共服務和增加農民收入為重點，投入穩定增長，減稅補貼等多種政策工具並用，操作比較規範的強農惠農財稅政策體系初步形成，標誌著國家與農民分配關係發生了根本性變化，對增加農民收入，搞活農村經濟，調整優化國民收入分配結構，促進社會公平正義發揮了重要作用。據統計，2009年全國各級財政對“三農”的總投入達到了20043億元，佔財政總支出的26.3%，其中中央財政安排的“三農”支出為7253億元，是2003年的3.4倍。在這些投入中，各級財政安排的農村稅費改革轉移支付資金超過了1030億元，其中中央財政安排了782億元。

　　3.推動了農村上層建築的調整和完善。為鞏固改革成果，推動解決導致農民負擔過重的深層次問題，各地積極推進鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制、集體林權制度等改革，推動了農村上層建築的調整和完善。通過改革，精簡優化了鄉鎮機構和人員，加快了鄉鎮政府職能轉變，規範了鄉鎮幹部的行政行為，提高了為農服務的意識和能力；實施農村義務教育經費保障機制改革，逐步建立了以縣為主的管理體制和以政府投入為主的經費保障機制，增加了政府對農村義務教育的投入，促進了城鄉義務教育均衡發展；在完善緩解縣鄉財政困難獎補政策的基礎上，初步建立了縣級基本財力保障機制，推進了“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管”財政管理方式改革試點；全面開展集體林權制度改革，初步理順了集體林權關係。這些改革及其所取得的成果為下一步深化農村綜合改革打下了堅實基礎。

　　4.推進了農村民主機制建設。適應農村發展的新形勢，按照村民自治、民主管理的要求，在農村稅費改革中制定和實施了一事一議籌資籌勞制度，對村內農田水利基礎設施、道路、植樹造林等集體生産公益事業建設所需投入，由村民大會民主討論決定，一事一議，實行村務公開和村民監督，對村民每年的籌資籌勞額度進行上限控制。為充分發揮一事一議籌資籌勞制度的作用、促進村級公益事業發展，2008年，中央決定在河北、黑龍江、雲南開展村級公益事業一事一議財政獎補試點，隨後試點範圍迅速擴大，到2010年已覆蓋到了27個省份。從地方實踐情況來看，獎補試點大大激發了村民參與村內公益事業建設的積極性，不僅帶動了村民自治和農村集體事務的規範化管理，促進了農村基層民主政治建設，而且有效轉變了基層幹部的思想觀念和工作方式，增強了基層工作的透明度，減少了基層幹部群眾的摩擦和矛盾，從制度上推動了基層黨風廉政建設。

　　回顧農村稅費改革歷程，取得的成果來之不易，積累的經驗彌足珍貴，主要包括：始終堅持體制機制創新，解決上層建築不適應生産力發展的某些深層次問題，著力構建有利於科學發展的農村體制機制；始終堅持從解決群眾反映最強烈、阻礙生産力發展最突出的問題入手，切實保護農民的物質利益和民主權利；始終堅持從實際出發，正確處理改革、發展和穩定的關係，兼顧各方面的利益和對改革的承受能力，不斷完善改革政策，切實做到積極穩妥；始終堅持加強領導和走群眾路線相結合，尊重實踐，尊重群眾，充分調動農民的積極性和主動性，形成改革合力。

　　二、從農村稅費改革走向綜合改革的歷史必然

　　農村稅費改革雖然取得了重大成果，但影響農村持續健康發展的一些深層次問題還沒有完全解決，農民負擔反彈的壓力依然存在。在2006年全國農村綜合改革工作會議上，溫家寶總理指出，取消農業稅以後要不失時機地推進農村綜合改革，主要解決農村上層建築與經濟基礎不適應的某些深層次問題，完善農村經濟體制、政治體制和社會管理體制。這些深層次問題主要包括：

　　1.基層行政管理體制改革不到位，與社會主義新農村建設的要求不相適應。鄉鎮是黨在農村全部工作的基礎，是政府管理農村、服務農民的直接載體。鄉鎮機構改革是鞏固農村稅費改革成果的一項根本措施，直接關係到農村稅費改革的最終成敗。目前，我國農村基層行政管理體制還存在不少問題，鄉鎮政府職能轉變不到位，仍管著一些不該管、管不了、管不好的事，基層政府的社會管理和公共服務效能還沒有充分發揮出來；鄉鎮政府依法行政能力有待加強，部分鄉鎮幹部的管理理念和工作方法難以適應新形勢發展的要求；一些地方的鄉鎮機構改革進展較慢，人員精簡不到位，開支較大，運轉較為困難，“生之者寡、食之者眾”的問題還沒有從根本上解決。這些問題説明，目前的基層行政管理體制與構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的要求相比，還有較大差距。

　　2.縣鄉財政比較困難，公共服務保障能力偏弱。縣鄉財政是國家財政的基礎，是基層政府履行職能的重要財力保障，也是落實國家惠農支農政策的載體，大部分農村公共産品的供給需要通過縣鄉財政來承擔。由於歷史和現實的原因，目前我國不少縣鄉財政還比較困難，自有財力增長較慢；縣鄉財政支出結構不合理，對農村經濟社會發展的支持力度不夠；省以下財政管理體制不完善，縣鄉政府的財權與事權還不相匹配；財政管理基礎工作和基層財政建設比較薄弱，特別是財政支農資金“碎片化”問題較為突出，條條分割，使用分散，難以發揮綜合效益。這些問題都與全面建設小康社會、實現城鄉經濟社會發展一體化的要求不相適應，影響了基層政府公共服務職能的發揮。

　　3.農村社會公益事業發展相對較慢，實現城鄉基本公共服務均等化的難度較大。加快農村社會公益事業發展，實現城鄉基本公共服務均等化是改變城鄉二元結構、統籌城鄉發展的重要內容，直接影響著城鄉經濟社會發展一體化的進程。但由於歷史欠賬較多和基層財力不足等多方面的原因，農村教育、社會保障、醫療衛生、社會福利、基礎設施等依然是當前農村社會事業發展的薄弱環節，仍有相當一部分村莊沒有通油路，中西部地區的部分村莊甚至不通公路，農村人畜飲水困難問題還沒有完全解決，農村飲水安全問題日益凸顯，很多農民還喝不上乾淨水。另外，農村稅費改革之初為促進村級公益事業發展而設計和建立的村級公益事業一事一議籌資籌勞制度，在發揮積極作用的同時，還存在“事難議、議難決、決難行”的問題。上述這些問題都影響了村級公益事業的健康發展，增加了推進城鄉基本公共服務均等化的難度。

　　4.農村歷史遺留問題沉重，穩定農民負擔面臨挑戰。鄉村債務規模較大、涉及面廣。在基層財政相對困難的情況下，還債渠道較少，鄉村政權組織有可能繼續在農民身上打主意，向農民收錢還債，引發農民負擔反彈，也會影響黨在農村的執政能力。國有農（林）場辦社會負擔較重，已成為制約國有農（林）場持續健康發展及其管理體制改革的重要因素。農民減負增收的長效機制尚未建立，區域性、行業性農民負擔仍然存在。這些農村歷史遺留問題是多年以來農村矛盾的集中體現和直接反映，是農村稅費改革後農村經濟工作中的一個難點，也是農民負擔反彈的一大隱患，直接影響農村社會的和諧穩定。

　　綜上所述，農業稅雖然取消了，但農民負擔反彈的壓力依然存在；新的農村分配製度建立了，但完善與鞏固的任務仍然艱巨；對農村投入加大了，但其綜合使用效益還有待進一步提高。因此，2006年全國取消農業稅並不意味著農村改革的終結，而昭示著農村改革進入了一個重要的攻堅階段，農村稅費改革轉向農村綜合改革具有內在的歷史必然性和邏輯性，是我國農村經濟社會發展到新階段的客觀要求。

　　三、進一步深化農村綜合改革

　　立足我國經濟社會發展的新階段，根據黨中央、國務院關於農村改革發展的部署，我們要以加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局為目標，以改革農村公共産品供給體制為切入點，進一步解放思想，積極探索，勇於創新，加快推進農村綜合改革並不斷賦予其新的內容，力爭有更大的突破，更好地為推進社會主義新農村建設服務。

　　1.著力加快推進公共財政覆蓋農村的步伐。要通過農村綜合改革，積極探索財政支持“三農”發展的新途徑，不斷完善財政“三農”投入的穩定增長機制，加大對農村教育、社會保障、衛生、文化等方面的投入，全面提高農村社會事業的財政保障水平，縮小城鄉差距。要推進城鄉統一規劃和農村基礎設施建設等，擴大農村公益事業一事一議財政獎補的範圍，提高獎補層次，引導各方面資金向農村流動。要建立完善縣級基本財力保障機制，積極推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財鄉用縣監管”財政管理方式改革，增強縣鄉政府對公共服務的保障能力，完善村級組織運轉保障機制，加強村級財務管理，提高財政資金使用效率。要加強財政基礎管理工作和鄉鎮財政建設，推進財政科學化精細化管理。

　　2.著力推動農村基層行政管理體制改革。要加強分類指導，繼續推進鄉鎮機構改革，不同類型、不同規模的鄉鎮，要結合本地實際，確定鄉鎮機構設置的形式和數量，嚴格控制機構和人員編制，推進鄉鎮機構人員實名制。要加快轉變鄉鎮政府職能，圍繞促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、大力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧等來執法行政，不同類型的鄉鎮，要結合實際確定工作重點。要按照加強農村公共服務能力的要求，合理區分鄉鎮事業站所的公益性職能和經營性職能，對公益性職能加強財政保障，經營性機構可轉制為經濟實體。要堅持服務農民、依靠農民，發展農村基層民主，加強農村社區建設，推進基層政務公開和村務公開，改善鄉村治理。要培育農村服務性、公益性和互助性社會組織，創新農村服務形式，完善農村社會自治功能。要積極推進經濟發達鎮擴權改革試點，發揮中心鎮的輻射帶動作用，吸納農村勞動力有序轉移，促進農村經濟社會持續健康發展。

　　3.著力推動解決農村歷史遺留問題。要區分輕重緩急，按照試點先行、積極穩妥的原則，以化解農村義務教育債務為突破口，妥善解決鄉村債務問題，為構建社會主義和諧社會和建設新農村提供良好的外部環境。要繼續推進深化國有農場稅費改革，支持國有農場分離辦社會職能改革，切實減輕農工負擔。要全面推進集體林權制度改革，積極開展相關配套改革，確保儘快完成中央提出的目標任務，切實鞏固改革成果，促進林業發展和林農增收。要積極探索建立農民減負增收的長效機制，研究減輕農民農業生産用水負擔及牧民、漁民負擔的相關政策措施，促進農民增收。

　　4.著力推動農村公共資源整合。要積極創新體制機制，加強協調，搭建平臺，通過適當的方式引導和整合公共資源（財政資金、集體土地、集體資産等），集中力量辦大事，加快解決農村公共領域和薄弱環節的問題，促進農村公共資源自由流動和有效利用。要積極探索農村綜合改革與完善農村家庭承包經營制度的有效結合方式，大力發展農民專業合作社，建立健全農村經營服務體系和農業社會化服務組織，帶動農村土地承包經營權依法、自願、有償流轉，促進發展多種形式的適度規模經營，轉變農業發展方式，推動現代農業建設。

　　5.著力推動城鄉經濟社會發展一體化新格局的形成。要緊緊抓住當前農民群眾反映最強烈、阻礙生産力發展最突出的問題，通過開展試點，創新體制機制，積極探索推進城鄉統一規劃、農村基礎設施建設、農村公共服務發展等方面的政策措施，逐步改變過去重城輕鄉的做法，建立健全公共資源在城鄉之間均衡配置和生産要素在城鄉之間自由流動的制度體系，並以此帶動小城鎮建設和城鄉在産業佈局、勞動就業以及社會管理等方面的一體化。

　　6.著力推動農民權益保護機制建設。要從體制機制上規範政府行為，約束基層幹部，防止侵害農民權益事件的發生。要充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，尊重農民意願和首創精神。要通過農村公益事業一事一議財政獎補政策，引導農民依法運用民主機制，正確行使民主權利，推進以村民大會、村民代表會議和村民議事為主要形式的村民民主議事決策實踐和農村社會公益事業發展，保護農民民主權利，維護農民合法利益。要加強法制建設，完善涉農法律法規，規範涉農執法，清理整頓涉農收費，加強監督檢查，提高農民法律意識和依法自我保護能力。（來源：經濟日報 作者：財政部副部長 張少春） (來源：財政部網站)