上海市人民政府2011年《政府工作報告》

　　三、關於《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(草案)》的説明

　　市委、市政府對制定 “十二五”規劃工作高度重視，早在2009年上半年就部署前期研究工作，在2010年開展了全市“十二五”規劃大討論，並先後多次廣泛徵求各方面意見，努力使規劃的編制過程成為凝聚人心、形成共識、探索思路、解決難題的過程。九屆市委十三次全會審議通過了《中共上海市委關於制定上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，市政府據此制定了 《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(草案)》，提請本次大會審議批准後，頒布實施。下面，我就兩個問題作簡要説明。

　　(一)關於“十二五”規劃的總體考慮

　　“十一五”時期是上海發展極不尋常、極不平凡的五年。經過五年奮鬥，上海圓滿完成國家交給的辦好世博會的光榮任務，實現經濟社會又好又快發展，“四個中心”框架基本形成，城市的國際競爭力和影響力明顯提升，“十一五”規劃的目標任務全面完成。“十二五”時期，是上海加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”的重要時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的關鍵時期。《綱要(草案)》根據市委《建議》，立足“十一五”發展基礎，把握“十二五”發展形勢，提出“十二五”發展的指導思想、基本要求和目標任務。

　　上海“十二五”發展的指導思想是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，積極適應國內外形勢新變化，順應人民群眾過上更好生活新期待，按照中央提出的以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線的要求，緊緊圍繞建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的總體目標，堅持科學發展、推進“四個率先”，以深化改革擴大開放為強大動力，以保障和改善民生為根本目的，充分發揮浦東新區先行先試的帶動作用和上海世博會的後續效應，創新驅動、轉型發展，努力爭當推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵。堅持科學發展、實現“四個率先”，是中央對上海的明確要求和殷切期望，也是上海義不容辭的責任和義務。創新驅動、轉型發展，是上海在更高起點上推動科學發展的必由之路。在“十二五”規劃編制中，我們力求把創新貫穿于經濟社會發展的全過程和各環節，努力貫徹六個基本要求，這就是必須深入推進改革開放，必須加快産業結構戰略性調整，必須更加注重以人為本的社會建設和管理，必須著力推動城鄉一體化發展，必須加快推進資源節約和環境保護，必須全面落實依法治國基本方略。

　　“十二五”時期上海經濟社會發展的奮鬥目標是，“四個中心”和社會主義現代化國際大都市建設取得決定性進展，轉變經濟發展方式取得率先突破，人民生活水平和質量得到明顯提高。《綱要(草案)》提出了七個方面的主要目標和35項具體指標。一是經濟發展質量和效益明顯改善，全市生産總值年均增長8%左右，第三産業增加值佔全市生産總值比重達到65%左右。二是城市創新活力大幅提升，全社會研究與試驗發展經費支出相當於全市生産總值比例達到3.3%左右，戰略性新興産業增加值比2010年翻一番。三是城市服務功能全面增強，“四個中心”核心功能初步形成，城市信息化整體水平邁入國際先進行列，城市文化更加繁榮、更具魅力。四是城鄉居民生活質量和水平明顯提高，各類保障性住房新增供應100萬套左右，財政性教育投入佔地方財政支出的比重達到15%。五是生態環境不斷優化，能源資源利用效率不斷提高，單位生産總值綜合能耗、單位生産總值二氧化碳排放量和主要污染物排放總量進一步下降。六是改革開放取得新的突破，市場配置資源能力進一步增強，開放型經濟和城市國際化程度達到新水平。七是社會主義民主法制更加健全，社會管理制度加快完善，誠信體系建設取得新突破，努力使上海成為最安全的大都市之一和法治環境最好的地區之一。提出上述目標的主要考慮是，體現國家對上海發展的戰略定位和要求，體現為全市人民創造更加美好的城市生活這一根本目的，體現創新驅動、轉型發展的時代要求，更加重視優化經濟結構和提高質量效益，更加重視科技進步與自主創新，更加重視提升城市服務功能，更加重視保障和改善民生，更加重視生態環境建設。

　　(二)“十二五”時期的主要任務

　　《綱要(草案)》圍繞創新驅動、轉型發展，提出了13項主要任務。這裡，從經濟建設、社會建設、改革開放三個方面作簡要説明。

　　科學發展是解決所有問題的關鍵。上海經過二十年的經濟高速增長，以投資拉動為主的經濟增長模式已難以為繼，轉變經濟發展方式刻不容緩。“十二五”時期，要牢牢把握重要戰略機遇期，把提高經濟發展質量和效益作為經濟工作的中心任務，咬住“四個中心”建設的國家戰略目標，加快結構調整、強化自主創新、推進節能減排，不斷增強城市的國際競爭力。《綱要(草案)》從七個方面對經濟建設進行了部署。一是邁向“四個中心”。以提高全球資源配置能力為著力點，全力推進國際金融、航運和貿易中心建設，全面提升經濟中心城市的國際地位，為2020年基本建成“四個中心”奠定堅實基礎。二是構建服務經濟時代的産業體系。把結構調整作為轉型發展的主攻方向，加快發展服務業，培育發展戰略性新興産業，大力提升製造業能級，加快推進農業現代化，不斷提高産業核心競爭力。三是建設充滿活力的創新型城市。充分發揮上海科技教育資源和人才集中的優勢，以科技創新引領未來發展，完善城市創新體系，增強科技創新能力。四是構築城鄉協調的發展格局。優化市域空間佈局，加快發展重心向郊區轉移，以郊區新城建設為重點，推進新型城市化和新農村建設。五是創建面向未來的智慧城市。突出信息化領先發展，加快數字化、網絡化、智慧化的城市基礎設施建設，推動信息化在政務、商務、生活等領域的滲透和運用，促進産業智慧發展。六是建設管理一流的現代都市。堅持以人為本、安全為先、管理為重，把世博經驗轉化為城市管理長效機制，努力形成安全、整潔、有序、高效、法治的城市現代化管理格局。七是營造生態宜居的綠色家園。積極應對氣候變化，著力推進節能減排，推動綠色低碳發展，加快建設資源節約型、環境友好型城市。

　　改善民生是推進轉型發展的出發點和落腳點。要立足國情、市情，堅持盡力而為、量力而行，突出保基本、重均衡、可持續，聚焦住房、醫療、教育、社會保障等群眾關切，不斷提高基本公共服務能力，使發展成果更加均衡地惠及最廣大人民群眾。要把加強和創新社會管理擺在更加重要的位置，牢固樹立群眾觀點，完善公眾參與機制，創新政府管理方式，進一步夯實基層基礎，維護社會公平正義、和諧穩定。《綱要(草案)》從三個方面對社會建設進行了部署。一是創造安居樂業的人民生活。著力完善保障民生的制度安排，實施更加積極的就業政策，努力構建和諧勞動關係，合理調整收入分配，推進社會保障制度整合銜接，積極應對人口老齡化，加快形成“四位一體”的住房保障體系。堅持以改革促發展，提升教育、衛生服務質量。二是促進和諧有序的社會管理。大力加強社區建設，發展基層民主，積極培育社會組織，激發社會活力。加強人口綜合服務和管理，注重矛盾源頭預防，暢通民意表達和回應渠道，促進矛盾糾紛規範化、制度化解決。三是塑造時尚魅力的國際文化大都市。堅持社會主義先進文化前進方向，深化文化體制機制改革，提高文化原創能力，加強公共文化服務，提升文化産業的競爭力和輻射力，推動商旅文體聯動發展，著力推動文化大發展大繁榮。

　　改革開放是推進轉型發展的強大動力。上海過去二十年大發展，靠改革開放；下一步要實現發展轉型，更要靠改革開放。要堅持社會主義市場經濟的改革方向，著力於加快市場化、國際化進程，聚焦重點領域和關鍵環節，以更大的決心和勇氣深化改革、擴大開放，努力當好全國改革開放的排頭兵。《綱要(草案)》從三個方面對改革開放進行了部署。一是建設創新開放的新浦東。高舉浦東開發開放的旗幟，按照“三個著力”的要求，更好地發揮浦東在改革開放中的先行先試作用、在推進“四個率先”中的示範帶動作用和在建設“四個中心”中的核心功能作用。二是爭當改革攻堅的排頭兵。深入推進行政體制改革，促進多種所有制經濟共同發展，營造有利於服務經濟發展的制度環境，推進社會領域體制機制改革，率先形成有利於科學發展的體制機制。三是形成海納百川的開放格局。推動長三角一體化發展，促進區域合作互利共贏，紮實開展對口支援工作，在更大範圍、更廣領域、更高層次上參與全球競爭合作，提升城市國際化水平。

    四、全面加強政府自身建設

　　做好今年和未來五年經濟社會發展工作，必須以創新精神加強政府自身建設。緊緊圍繞建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府，踐行執政為民，堅持從嚴治政，突出轉變職能，注重創新管理，著力提高服務能力，加快把上海建設成為全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的行政區之一。

　　(一)轉變職能、創新制度，不斷提高行政效率

　　政府行政效率的高低，事關群眾生産生活和企業經營發展，直接影響城市國際競爭力。加快政府職能轉變，力求在加強服務中改進管理，減少對微觀經濟運行的干預。綜合運用規劃、産業政策和財稅、價格等手段，改善經濟調節和市場監管。更加注重加強社會管理和公共服務，建立健全均衡發展、廣泛覆蓋、便民高效的公共服務體系，著力提供優質的公共産品和服務。加快事業單位分類改革，繼續實施事業單位績效工資改革。

　　深化行政審批制度改革，大幅提高審批效率。推動行政審批事項全部上網、全程上網，實現所有市級部門審批業務系統、區縣審批平臺與市級網上審批管理和服務平臺互聯互通。繼續優化審批流程，推進審批標準化建設，全面實施建設工程、企業設立並聯審批，進一步擴大告知承諾實施範圍，壓縮審批時限。繼續下放審批事項，對與企業和市民密切相關的事項，盡可能由區縣和街鎮辦理，提高審批辦理的便利程度。完成區縣審批事項清理，以及國務院第五批取消和下放審批事項的對應清理。改革監管方式，強化批後監管。

　　堅持管理重心下移，加快完善“兩級政府、三級管理”體制。合理劃分市、區縣、街鎮管理權限，推動區縣、街鎮集中精力加強社會管理和公共服務。對跨區域、跨系統、網絡化特徵明顯的項目，加強市級統籌協調；對區域性、單體性項目，盡可能下放到區縣，加強區縣管理力量。全面實施市與區縣財稅管理體制改革，加大稅收屬地徵管力度，優化調整地方稅收市區分享比例，調動區縣創新驅動、轉型發展的積極性。完善財政轉移支付機制，促進區縣協調發展。

　　深化電子政務建設，以信息技術的廣泛運用提高管理效率。強化政府門戶網站的辦事服務功能，加快推進電子政務雲、跨部門信息系統建設和應用集成，促進部門之間信息資源整合共享，推動形成社會管理、公共服務事項“網上一口受理、在線協同辦理”的工作格局，方便企業、群眾在線申辦各項事務。從規範文件、簡報入手，大力推行無紙化辦公。建立電子監察、網絡投訴、行風政風測評平臺和電子政務績效評估體系，制定出臺電子政務管理辦法、規範標準，健全安全保障體系。總結推廣世博籌辦舉辦經驗，完善部門間、部門與區縣間協調配合機制，充分發揮&&部門的總負責作用，落實配合部門責任，形成推進合力，使政府服務更加高效便民。

　　(二)貼近需求、擴大公開，不斷提高行政透明度

　　堅持不懈推動行政權力在陽光下運行，把政府信息公開作為基本制度，最大力度推進政務公開透明，讓人民群眾充分知情、理解、參與、監督。加大主動公開力度，全面嚴格執行國務院各部門有關公開的規定，力爭做到全國領先。重點推進市民最為關心的財政性資金公開。除法律、法規有特別規定外，今年起所有市級部門預算報市人代會審議，所有市政府部門預算向社會公開。健全定期公告制度，規範細化公開內容，今年財政專項資金公開從19項增加到30項。進一步擴大公開地方政府債券、排污費收入、城市基礎設施配套費、公用事業附加等政府非稅收入的收支安排等情況。

　　大力深化審計公開。進一步加大對重點部門、重點領域，以及涉及民生、環境保護等重點資金、重點項目的審計力度，擴大審計結果公開。今年向社會公開部門預算和專項資金的審計結果、整改結果，公開世博會運營資金決算審計結果和世博會建設項目跟蹤審計結果。完善審計整改聯動機制，強化審計整改合力，提高審計整改質量和效果。

　　擴大民生與公共服務類信息公開，讓群眾看得懂、用得上。繼續定期公告社保基金、彩票公益金、住房公積金、房屋維修基金的收支、管理情況。推進行政審批、行政事業性收費和國資監管信息公開，穩步推進涉及重大公共利益的行政處罰信息公開。依法推進市政府各部門所屬事業單位、與群眾密切相關的各類公共企事業單位的信息公開。積極推動政府信息公開向基層延伸，方便企業、群眾獲取所需信息。

　　(三)規範制度、完善體制，嚴格控制行政事業性收費

　　嚴格規範行政事業性收費，堅決減輕企業和社會負擔。著力完善收費標準形成機制，按照成本補償及非營利的原則核定收費標準，切實解決標準偏高、項目偏細、計費方式不夠合理等問題。制定行政事業性收費管理規定，建立常態清理機制，清理調整不適應發展形勢要求的收費事項。嚴格控制新增收費，對政府職責範圍內的公共管理和服務，不得設立收費事項，所需經費由同級財政預算保障。

　　加快完善公共財政體系。按照科學完整、有機銜接、公開透明的要求，建立健全由公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保險基金預算組成的政府預算體系。優化財政支出結構和方式，保障公共行政、公共管理、公共服務的財政經費，加快構建促進轉型發展的財稅體制，建立財政支出績效評價管理制度。加強稅收徵管，優化納稅服務，為經濟社會發展提供財力保障。

　　(四)規範執法、嚴格程序，深入推進依法行政

　　依法行政是現代政治文明的重要標誌，政府的所有行為都要于法有據、程序正當。堅持規範、公正、文明執法，增強政府執行力和公信力。在加大執法力度、加強執法監督的同時，著力完善行政執法程序，規範流程，依法細化、量化自由裁量權。完善執法告知制度，編制《行政相對人權益告知手冊》，切實維護行政相對人合法權益。堅持服務為重、教育為先，積極探索柔性執法，更多地採用行政指導、行政合同、行政獎勵和勸告、宣傳等方式，引導行政相對人自覺守法。深化行政執法體制改革，整合執法資源，探索開發區、商務區、旅遊區等特定區域綜合執法，建立聯動執法機制。嚴格執法人員資格制度，狠抓執法紀律，全面提高執法人員素質。

　　加強政府立法，為規範執法提供法律依據。做好世博後城市長效管理立法，把世博會期間行之有效的臨時性規章和措施轉化為長效制度。更加注重城市安全監管、社會管理、基本公共服務和規範政府共同行為的立法。完善規章草案的公開徵詢、立法聽證等制度，探索政府規章後評估，推行規範性文件有效期制度。

　　推進決策科學化、民主化、法治化。健全重大行政決策規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。重大決策的聽證、論證，必須注重相關利益方的廣泛參與，保證群眾意見的充分表達，努力讓廣大群眾理解支持。加強重大決策跟蹤反饋和責任追究，促進決策執行和質量提高。

　　(五)加強管理、強化監督，切實做到從嚴治政

　　政府工作績效如何，關鍵在人。堅持嚴字當頭，大力加強對公務員的嚴格教育和管理，嚴明責任，嚴肅紀律，堅決克服好人主義，著力提高公務員隊伍的責任心、執行力。注重公務員思想和能力培養，擴大選調交流範圍，加大從基層和企事業單位選拔公務員的力度，強化實踐鍛鍊，提高公務員服務基層、服務群眾、服務企業的意識和能力。

　　政府的一切權力來自人民，必須為人民負責，受人民監督。所有政府部門都要自覺接受多種形式和途徑的監督，不斷改進工作。強化對各項重大決策、重點工作的行政監察，把“制度加科技”的預防腐敗機制廣泛運用到行政審批、行政執法、資源交易、資金監管等領域，提高政府內部監督實效。認真開展鄉鎮財政性資金管理、土地規劃管理、建築市場管理等專項治理。加強行政復議，探索建立行政復議委員會，依法糾正不當和違法行政行為。自覺接受市人大及其常委會的監督，主動接受市政協的民主監督，認真聽取民主黨派、工商聯、無黨派人士和各人民團體的意見。高度重視司法監督、輿論監督和社會公眾監督。

　　從嚴治政離不開嚴格的考核和嚴肅的問責。完善政府績效評估制度，將績效評估與行政問責、改進管理、提高效能相結合，引導各級幹部做出經得起實踐、人民、歷史檢驗的實績。嚴格落實《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》，加強行政問責，規範問責程序，督促和約束政府工作人員恪盡職守、勤奮盡責。

　　全體政府工作人員特別是各級領導幹部，要緊密聯絡群眾，真實了解群眾所思、所盼、所憂，切實尊重群眾意願，想問題、作決策、做工作都要從群眾利益出發，認真解決群眾反映的問題，堅決糾正損害群眾利益的行為，辦好順民意、解民憂、惠民生的實事。要敢於負責，直面問題，正視不足，務實勤勉，公正廉潔，全心全意為人民服務，做人民滿意的公務員。

　　各位代表，未來發展任重道遠。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，在中共上海市委的領導下，勇於面對挑戰，善於改革創新，把上海“四個率先”、“四個中心”和社會主義現代化國際大都市建設不斷推向前進，以優異成績迎接中國共産黨成立90週年！