國土部人士稱過半土地閒置因政府 囤地亟待解決

瘋狂囤地腐蝕樓市供應鏈

　　根除須開多劑猛藥

　　于萍 王錦　　

　　最近曝出的全國1457宗閒置土地“黑名單”，令囤地問題成為“千夫所指”，“黑名單”上的閒置土地可能還不是全部。無論是為了獲得土地增值而進行的主動囤地，還是由於政府規劃原因造成的被動積壓，開發商的閒置地問題已經成為影響土地供應和樓市供應的根源之一。對此，業內人士指出，對於大量存在的閒置土地必須切實分類懲治。除了“收回”措施之外，還可以通過限制貸款和融資、收取稅費等措施減少囤地的發生。此外，加大有效供地面積仍是“藥方”的核心所在。

　　本報記者 于萍 王錦

　　把脈問診囤地病因

　　國土部有關人士曾表示，目前土地閒置大體分為兩類，企業自身原因造成的佔46%，另外54%的閒置土地主要是由政府原因造成。然而，無論是否是開發商“故意為之”，囤地問題都已亟待解決。

　　從開發商的角度看，土地作為重要的生産資料，是企業未來發展的基礎。在資本市場上，擁有更多土地儲備的房地産公司更容易受到投資者的青睞。這也在一定程度上助長了房企的囤地之風。

　　“在資本市場中，房地産開發商有土地銀行的概念。土地儲備越多，公司價值和市值就越高。”SOHO中國董事長潘石屹就曾指出，衡量房地産公司的價值，不光有利潤指標，還有NAV（凈資産價值）估值法。這鼓勵上市和即將上市的房地産公司增大土地儲備，從而造成有些開發商土地儲備大大超過開發能力，進而形成囤地。

　　“正是由於對NAV估值法的推崇，使得不少地産商參與到土地儲備的競賽中。通過增加土地儲備做大市值，進行再融資後又投入到土地市場，從而形成了惡性循環。”一位房地産券商研究員直言，再加上近幾年土地市場迅速升溫，土地價格在快速攀升的過程中也增加了囤地的利潤空間。在資本逐利的驅動下，開發商通過不斷買地-改規劃-囤地來坐等升值。

　　實際上，除了開發商自身原因造成的主動囤地衝動外，由於配套建設以及規劃修改等方面的地方政府因素也是不容忽視的問題。

　　北京某國有房地産公司的負責人指出，地方政府每隔幾年會進行一輪總體規劃的修編，一些既定土地原有規劃可能面臨調整。有時市政建設或是道路擴寬等因素，造成用地性質或土地容積率變化，開發商就需要和地方政府進行重新協調和溝通，從而造成土地批而未建。“目前北京一些零星的公建用地沒有按期建設開工，大多是由於市政規劃修改所造成的‘邊角料’。”該人士坦言。

　　也有觀點認為，由於房地産本身具有一定的開發週期，因此開發商擁有土地儲備是合理行為，但是目前對於房企的土地儲備是否處於“合理”範疇的界定還沒有明確規定。此外，部分企業由於自身資金實力有限，無法消化前期土地儲備，或者隨行就市放緩開發節奏，這也導致了囤地行為的出現。

　　值得注意的是，在現有的財稅體制下，地方政府對於土地財政的依賴性也促使了開發商敢於去囤地。業內人士指出，正是對土地收入的依賴性以及牽扯到的各方面利益，使得地方政府對於開發商的囤地行為“睜一隻眼閉一隻眼”，打擊囤地的政策執行力度不夠。

　　分類懲治閒置頑疾

　　目前，部分地方已出臺相應措施治理土地閒置。上海已收回閒置土地9幅，啟動收回程序6幅，已督促開工315幅；廣州已對33宗用地作出限期開發處置，收取土地閒置費3325萬元；山東、甘肅等也明確規定，欠繳土地出讓價款、閒置土地、囤地炒地、履行土地使用權出讓合同存在嚴重違約行為等房産商，將被禁止參加土地競買活動。

　　業內指出，對於大量存在的閒置土地，必須切實分類懲治。對於開發商自身原因造成的閒置，除了最為嚴厲的“收回”措施之外，通過限制貸款和融資、收取稅費等措施提高閒置土地的財務成本，從而加大開發商的財務風險、政策風險和市場風險等也成為可行手段。

　　上海易居房地産研究院綜合部部長楊紅旭稱，國土部與銀監會聯手清查閒置土地，可通過銀行對房地産企業貸款加以控制，不僅將對土地存量市場帶來明顯改善，督促開發商早日動工，政策趨緊也將給新增土地市場帶來威懾作用，開發商拿地前不得不考慮今後不能按時開發帶來的風險。

　　事實上，早在今年年初，央行和銀監會便聯合發文，要求對於查實存在囤地、炒地、捂盤惜售等違法違紀行為的房地産開發企業，金融機構不得發放新增貸款，已有貸款要迅速採取保全措施。

　　但有法不依的背後折射出土地市場上的層層利益關係，業內稱，必須將土地閒置的處置政策落到實處，讓開發商有所顧忌。如果在國土部嚴查囤地、炒地的同時，銀監會能對閒置土地的開發商進行信貸風險調查，並採取貸款上的限制，那麼開發商依靠土地價值增值的盈利之路將會被逐漸封堵。

　　地産業內人士楊少鋒建議，國土部應聯手銀監會、證監會堅決貫徹執行“對於囤地企業不得發放貸款，不得上市、再融資”的指示，一定程度上能夠管住上市房企的囤地行為。

　　在加大持地成本方面，專家建議，我國應加快研究推行閒置土地的地價增值相關稅收政策，對由於因建設容積率增加或地價增值所産生的高額收益可徵收高額增值稅或所得稅等，以增加開發商的持地成本，督促房産商儘快開工建設，有效增加市場供給。

　　不過，實際操作過程中，對於閒置土地的認定、對於未開工的認定往往標準不一、過於主觀，導致開發商“鑽空子”。有人士建議，政府應建立統一的土地閒置認定標準，比如以實際開發建設面積或已完成投資所佔比重，作為認定是否閒置土地的具體標準，未達到規定比重，即使部分開工建設也視同閒置土地依法處置，使清理閒置土地更具有可操作性。

　　另一方面，有地方國土局人士表示，整治閒置土地的主要目的是加速土地入市，提高土地的週轉與建設效率，從而轉化為住房供應。因此，對於那些因行政審批手續或者其他與政府原因相關導致未能如期開工建設的，將會加緊協調，促使其加速開工。

　　但是，作為開發商代表的華遠集團董事長任志強表示，導致土地閒置的很大一部分原因在於土地出讓合同的另一方主體——政府，在由於政府違約而造成的土地閒置中，也只單方面地要求開發商完全的依法、依合同而執行合約，卻從來沒表達過政府也應嚴格地履行合約，並向因違約而給開發商造成的損失補償。不反對政府嚴格執法、嚴格查處土地的違法違規與違約問題，也不反對對故意囤地的不良開發商進行處罰，但反對只限定開發商必須守約，而不限定政府的違約行為和不顧市場變化而不允許調整經營計劃的行為。

　　此外，對於不少由於規劃調整而導致的土地閒置，無論是開發商還是政府原因出現的規劃修改，為預防閒置，必須要提高規劃效率。潘石屹也表示，處理閒置土地對地方政府也是一個壓力，可以促使相關部門工作更有效，避免土地閒置造成更大的浪費。

　　加大供地仍是核心

　　也有業內人士指出，導致土地囤積的另一主要原因是供應量少，因此，當前在保護18億畝耕地紅線的前提下，國家也要放鬆地根，加大供應才能減少囤積。

　　開發商囤地一直被業內視為導致市場供應不足的原因之一，國土部也將查處囤地炒地列為下半年的工作重點。究其根源，增加土地市場的有效供應正是本輪地産調控的重心之一。

　　今年4月國土資源部公佈了年度土地供應計劃，2010年全國住宅用地供應18.5萬公頃。從今年上半年的完成情況看，全國住房用地的實際供應量為5.6萬公頃，其中保障性住房、棚改房和中小套型商品房用地供應量為4.2萬公頃。就此計算，上半年完成的供地數量僅佔全年計劃量的三成左右。對此，楊紅旭直言：“推進速度多少有些讓人擔心，年度指標恐難完成。”

　　業內人士指出，目前開發商拿地熱情明顯降低，很多地塊都以底價成交，一些城市開始出現流標現象，這就制約了政府供地速度和規模。地方政府應須按國家計劃進行土地供應。在加大住房用地供應的同時，督察落實仍是關鍵所在。