推進國有企業懲治和預防腐敗體系建設

　　黨的十七屆四中全會對加強和改進新形勢下黨的建設作出戰略部署，提出了“提高黨的建設科學化水平”的重大命題。黨的建設科學化首先體現在黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設的科學化。按照中央的統一部署和要求，運用風險管理理論和經驗，進一步探索和完善適合國有企業特點的懲治和預防腐敗體系，對於提高反腐倡廉建設科學性、系統性和針對性具有積極的促進作用，是推進反腐倡廉建設科學化的重要方面，是當前務必切實抓緊抓好的戰略任務。

　　一、風險管理對深化國有企業懲治和預防腐敗體系建設具有重要意義

　　胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次全會上指出，要推進廉政風險防控機制建設，從重點領域、重點部門、重點環節入手，排查廉政風險，健全內控機制，構築制度防線，形成以積極防範為核心，以強化管理為手段的科學防控機制。賀國強同志在有關中央企業調研時明確指出，要以科學發展觀為指導，整體推進國有企業黨風建設和反腐倡廉工作，把懲防體系植于企業內部控制和風險管理制度之內、融入企業經營管理體系之中，為國有企業改革發展提供有力保證。中央領導同志的重要講話，對於如何深入推進國有企業懲治和預防腐敗體系建設指明了方向。

　　近年來，國有企業緊密結合自身實際，堅持用改革的辦法從源頭上解決影響企業領導人員廉潔從業的突出問題，堅持緊緊圍繞生産經營管理的重點部位和關鍵環節預防腐敗問題的發生，堅持推進國有企業監督管理制度創新，特別是通過開展全面風險管理，加強了健全組織機構、明確權責分配、規範企業行為、宣導風險文化理念、完善反舞弊機制等內控環境建設，加強了完善制度和流程體系、實施不相容職務分離控制、授權審批控制等內部控制措施，加強了風險信息收集、風險識別、風險評估、風險應對和風險管理監督改進等風險管理基本流程的執行，積極探索和紮實推進國有企業懲治和預防腐敗體系建設，取得了明顯成效。

　　實踐證明，加強包括腐敗風險在內的各類風險管理，不僅是有效預防腐敗的重要舉措，對完善適合國有企業特點的懲治和預防腐敗體系，更具有重要的促進作用：

　　一是風險管理促進各項防範工作有效開展，有利於提高懲治和預防腐敗體系建設的工作水平。全面風險管理通過“風險信息收集—風險識別和評估—成果應用於具體工作—提升具體工作的針對性和有效性—在具體工作中再收集風險信息—再開展風險識別和評估—成果再應用於具體工作—再提升具體工作的針對性和有效性”這樣一個動態改進循環過程，為在懲防體系建設領域內實現各項工作的動態改進循環上升提供了載體和條件，可以有效地促進制度建設、黨風廉政建設責任制考核、效能監察、巡視、審計、信訪舉報等工作，不斷提高預防腐敗工作的成效和水平。

　　二是風險管理促進反腐倡廉與日常生産經營管理有機結合，有利於形成懲治和預防腐敗體系建設工作的常態化機制。風險管理中的很多理念、方法和流程本身源於企業生産經營管理工作，全面風險管理工作具有與企業日常生産經營活動緊密結合的特點。開展風險管理可以為懲治和預防腐敗體系建設各項工作提供一個更加有效的載體和平臺，形成預防腐敗的常態化工作機制，使企業在開展日常生産經營工作的同時，能夠更好地落實懲治和預防腐敗的要求。

　　三是風險管理促進企業管理制度科學化，有利於築牢懲治和預防腐敗體系建設的制度防線。在制度體系設計方面，風險管理強調從梳理現有制度流程開始，對企業經營管理各領域應建立的制度流程作通盤考慮，進行前瞻性規劃，確定制度體系的框架結構。在這一環節就可以統籌考慮建立哪些專門性的反腐倡廉制度，生産經營管理制度如何體現預防腐敗的要求，相關制度之間如何實現相互協調、相互支撐。在制度內容的具體制訂方面，風險管理強調實現“制度的流程化”，即制度中除了要有實體性要求，還要有程序性規定，要有“規定動作”，同時要明確制度流程中的關鍵控制點（包括為防控腐敗行為而設置的關鍵控制點），提高制度預防腐敗的可操作性。在制度執行和監督方面，可以採用風險管理中的內控測評、穿行測試等專業方法，更加系統、全面和深入地檢查制度設計缺陷和執行偏差，為制度完善創造條件。

　　四是風險管理促進預防腐敗的系統化、規範化，有利於增強懲治和預防腐敗體系建設的實際效果。按照風險管理的理論，查找的風險因素不僅可以包括以往實際發生的風險因素，還可以包括對未來可能發生風險因素的超前預想和理論推斷。風險因素的描述強調“可能性”，而不是存在問題的“現實性”，因而更易於被接受和引起重視。這些特點，可以使企業更全面地查找可能發生腐敗行為的環節，更具體地剖析可能發生腐敗行為的條件和原因，更有針對性地制定具體的、有操作性的防範控制措施。通過風險評估，確定風險等級，還有助於在找準重點的基礎上進行重點預防，提高體系建設的實效。

　　二、全面推行風險管理，進一步提高懲治和預防腐敗體系建設的針對性和有效性

　　運用風險管理理論和經驗，推進國有企業懲治和預防腐敗體系建設，總起來説，就是要抓住腐敗風險識別和風險因素分析這一源頭治理的關鍵，通過科學化、系統化風險管理方法，全面查找各種腐敗風險（即可能發生腐敗行為的環節），深入分析各種風險因素（即導致腐敗行為發生的條件和原因），有針對性地採取應對措施並通過制度和流程防控腐敗風險，把懲防體系建設的工作任務落實到企業各個方面、各個層級，著力形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制，提高體系建設針對性、有效性，為國有企業改革發展提供有力保證。

　　（一）通過全面收集和分析風險信息，最大限度查找腐敗風險，提高企業人員風險意識、自律意識

　　從教育、制度、監督、改革等方面進行系統治理，以建設性思路、建設性舉措、建設性方法完善體制機制制度，這是推進懲治和預防腐敗體系建設的基本要求。按照風險管理要求，腐敗風險收集應具有全面性、系統性、超前性，覆蓋企業多層面、多領域、多環節，考慮企業當前存在和未來可能發生的腐敗風險，避免腐敗風險問題遺漏，為全面風險識別奠定基礎。系統、全面地收集有關腐敗風險信息，包括企業信訪舉報中反映的情況，效能監察、巡視、審計過程中發現的問題，等等。認真分析研究腐敗風險與其他各類風險的具體表現和發生條件，為後續的系統治理提供重要依據。風險信息收集過程是提高企業全體人員風險意識、自律意識的過程，通過思想引導、行為規範和營造氛圍，進一步形成企業領導人員廉潔經營、全體職工共擔風險的企業風氣和企業文化，夯實體系建設的思想道德基礎。

　　（二）通過定期開展風險識別，認真分析企業各層面、各職能部門、各業務單位存在的腐敗風險，明確體系建設的重點領域、重點部門和重點環節

　　既全面推進體系建設各項工作，又緊緊抓住重點領域、關鍵環節加大治理力度，這是確保懲治和預防腐敗體系建設取得成效的重要方面。充分有效地利用風險信息收集和分析成果，定期開展腐敗風險識別，特別在企業各層面、各職能部門、各業務單位範圍內，重點圍繞投資決策、産權交易、資本運營、財務管理、營銷採購、工程招投標、重要項目管理、勞務管理、用人管理以及境外資産項目監管等，查找辨識可能發生的各類腐敗問題，這就把治理腐敗、風險防範和企業經營有機地結合起來，把體系建設根植于企業內部控制和風險管理之中，貫穿于企業決策、執行和監督的全過程。風險識別進一步明確了體系建設的重點領域、關鍵環節，把反腐倡廉任務落實到生産經營和管理部門，落實到各有關部門和單位。

　　（三）通過科學進行風險評估，確定腐敗風險等級，提出體系建設的總體規劃和重點任務

　　把體系建設作為系統工程來抓，把懲治和預防腐敗的階段性任務與戰略性目標結合起來，做到整體推進與突出重點的有機統一，這是推進懲治和預防腐敗體系建設的重要方法。依據風險評估標準，分析確定腐敗風險發生可能性的高低、影響程度的大小，確定風險級別和治理規劃，進而明確相應管理層次和工作力度，既有戰略性思考，又提出具體要求，分階段有步驟地推進體系建設。通過風險評估，把對重大腐敗風險的治理作為體系建設重點任務，以領導幹部為重點、以規範和制約權力為核心、以重點領域和關鍵環節為突破口，統籌協調有關部門，整合資源，集中力量，突出重點，更加有效地規避風險、治理腐敗。

　　（四）通過制定風險防範應對措施，落實懲防體系建設基本任務，健全防治腐敗風險有效機制

　　依靠制度管權、管事、管人，充分發揮制度的保證作用，這是推進懲治和預防腐敗體系建設的關鍵環節和重要任務。在腐敗風險收集、識別、評估的基礎上，制定切實有效的防範腐敗風險應對措施。根據廉潔教育方面提供的信息，明確教育重點對象、重點內容、重要方式、重要陣地，切實提高反腐倡廉教育的針對性和有效性。根據制度建立和執行方面提供的信息，找出制度漏洞，增強制度剛性，提高制度的有效性和執行力。根據監督方面提供的信息，查找監督薄弱環節，健全監察體制機制，加強監督機構建設，形成監督工作合力。根據懲治方面提供的信息，及時發現案件線索，健全查辦案件協調機制，做到早發現、早查處，防止大要案件發生，發揮懲治的治本功能。進而做到，通過加強教育形成不想腐敗的自律機制；通過健全制度和執行制度形成不能腐敗的防範機制；通過監督和查處形成不敢腐敗的懲治機制，真正構建成覆蓋企業各個層級、各個方面的懲防體系。

　　（五）通過風險管理考核評價，構築責任防線、組織防線和制度防線，不斷完善反腐倡廉責任體系

　　明確企業黨委和行政的領導責任、各部門風險管理工作職責和分工，在黨委（黨組）和行政領導下，充分發揮各部門齊抓共管的作用。各職能部門和業務單位作為抵禦腐敗風險的第一道防線，具體負責各自職能管理和業務範圍內腐敗風險的識別評估、應對措施的制訂落實。紀檢監察部門為主、風險管理部門配合共同作為第二道防線，負責&&組織開展預防腐敗專項風險評估、督促各部門和業務單位制訂落實預防腐敗風險各項措施，並在有關具體工作上發揮溝通協調和技術支持的作用。審計部門作為第三道防線，對各部門和業務單位開展預防腐敗風險專項管理工作的情況和效果，進行審計監督評價。同時，還要做好重大腐敗風險分級預警和控制、建立風險管理信息系統、開展風險管理監督評價等工作。通過上述工作，落實國有企業懲防體系建設領導體制和責任體系，形成黨委（黨組）統一領導、行政領導齊抓共管、紀檢部門組織協調、其他職能部門各負其責、各級各方面共同參與的體制和機制。

　　三、開展風險管理構建懲防體系需要把握的幾個問題

　　運用風險管理理論和經驗，推進國有企業懲防體系建設，是一項具有重要意義又需要積極創新的工作。我們要以科學發展觀為指導，以構建具有國有企業特色的懲防體系為目標，遵循規律、大膽創造，不斷提高國有企業反腐倡廉建設的科學化水平，為國有企業健康發展提供堅強保證。

　　在實踐中，需要注意把握好以下幾個問題。

　　第一，體系建設必須與企業全面風險管理相統一。懲防體系與風險防範體系有許多共通之處，比如根本目的和作用一致，兩者都是服務於企業經營發展總體目標，圍繞企業經營管理中心工作開展，為企業的健康持續發展提供有效的保障；工作總體要求相同，兩者都要求統籌兼顧、整體推進，發揮體系建設的綜合效應，發揮體系建設各要素之間的有機互動效應；工作重點內容也有相同之處，兩者都強調加強制度建設等。兩個體系也有差異，比如在具體的工作目標、形式和方法上都各有側重。兩個體系的共通性和差異性，決定了必須統籌協調好兩個體系建設的工作。同時，腐敗風險管理作為懲防體系建設和全面風險管理體系建設共同的專項工作，需要與兩個體系建設工作同步部署、協同推進，這對統籌處理好兩個體系建設之間的關係提出了新的更高的要求。在兩個體系建設中，要注意兩個體系建設的協同推進，避免互不銜接、各自推進，造成工作上的重復甚至矛盾，又要注意保持兩個體系建設的完整性和相對獨立性，兼顧各體系建設的特殊要求，避免以一個體系建設削弱甚至取代另一個體系建設，真正做到企業風險管理體系與懲防體系建設相統一。

　　第二，體系建設必須與促進企業科學發展的要求相適應。要牢牢把握完善國有資産管理體制、推進國有經濟佈局和結構戰略調整、深化國有企業改革、實現國有資産保值增值的總要求，圍繞國有企業自身發展戰略和階段性發展目標，努力把科學發展要求落實到懲治和預防腐敗體系建設各個方面、各個環節，把構建有利於科學發展的體制機製作為體系建設的重要內容。要立足發展壯大國有經濟，鞏固黨的執政基礎，發揮懲治腐敗與防範風險的規範、監控、預警作用，確保國有企業健康發展和國有資産安全。

　　第三，體系建設必須與完善國有資産管理體制和企業經營管理制度相協調。要認真研究發展社會主義市場經濟條件下國有企業黨風建設和反腐倡廉工作面臨的新情況新問題，緊緊抓住重要崗位和關鍵環節，把懲治和預防腐敗體系建設植于企業內部控制和風險管理制度之內、融入企業經營管理體系之中，建立和完善法人治理結構，以“三重一大”為重點，完善國有資本經營預算、企業業績考核和重大損失責任追究制度，規範權力運行機制和決策機制，提高企業的管理水平和經濟效益，增強企業的活力和競爭力，促進社會主義市場經濟體制不斷完善。

　　第四，體系建設必須與加強和改進國有企業黨的建設相結合。要認真落實中央關於黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的重要決策部署，把以完善懲治和預防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設放在國有企業黨的建設更加突出的位置，體現在國有企業黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設各個方面，堅定國有企業黨員領導人員的理想信念，建設團結奮進的領導班子和高素質經營管理隊伍，保持黨員領導人員奮發進取的精神狀態和清正廉潔的良好作風，健全企業各項規章制度，切實提高拒腐防變和抵禦風險能力，努力保持國有企業黨的建設整體推進、深入發展的良好態勢。

　　（黃樹賢、王明方、黃永達、邢寶玉、馮惠敏、華建、吳長海）