作者：傅達林

　　去年，北京市人大常委會首次引入法規預案研究制度，將控制吸煙條例、基本住房保障條例、農村宅基地和農民住房條例3個項目委託給專業研究機構，開展預案研究，目前均已結題。有關負責人稱，這種創新可有效避免立法部門化、部門利益法律化現象。

　　立法乃分配正義的藝術，是社會公正的源頭。與國家宏觀層面的立法相比，地方立法與公民權利聯絡更緊密，更需關注公正性和可操作性。北京市委託專業學術機構研究立法的必要性、科學性及可操作性，在立法草案起草前引入第三方力量，既能有效防止地方部門利益一開始就侵入立法過程，又能達致科學立法的嚴謹精細，還能增強立法的可操作性和社會效益。

　　我國地方立法一直存在“部門化立法”痕跡，一些部門在立法時“有利則爭，無利則推，他利則拖，分利則拒”，地方立法被部門利益綁架，缺乏利益分配的公正性和正當性。有的地方立法被個別官員操控，成為特殊利益集團謀取不正當利益的“腐敗式立法”。還有的地方立法一味抄襲國家上位法條文，缺乏結合地方實際的本土經驗和可操作性安排，成為口號宣傳的“政績式立法”。

　　上述現象，雖然近些年得到很大改觀，但從立法機制上尚未形成能夠有效隔離部門干擾的定制，實踐中立法起草工作大多由地方政府部門負責，這種由執法者立法的格局未發生根本變化，暗含著立法不公的極大風險。

　　與執法部門不同，處於中立地位的專業研究機構，既具有相對高超的法律專業水平，能夠在立法的科學性方面把好關，避免越權立法、重復立法和法律衝突；又具有去利益化的身份優勢，能夠防止各種利益干擾，理性傾聽和吸納那些難以進入到立法博弈中的“沉沒的聲音”，確保立法的公正性；同時還具有嚴謹細緻的職業特性，能夠增強立法的規範性、可操作性和適應性，提高地方法規的社會效益。

　　當然，地方立法要輸出“良法”，跳出部門立法的窠臼，還需對整個立法環節進行全方位改革。除了借助專家力量，還要以公開透明的程序機制廣泛吸納民意，從立項、起草到審議都向社會公開，形成主體部門、專家學者、普通百姓三位一體的立法博弈格局，通過多方博弈分化部門立法的利益集合，進而增強地方立法的公正、統一、和諧和高效。