法治湖南風生水起——

　　一份規範黨委文件制定程序的專門規定，湖南省委相關部門已起草完畢，正在最後審核之中。

　　省委設置專門的法治機構，已在最近召開的湖南省委常委會議上討論通過。

　　省委組織部等黨委部門已厘清“權力清單”，待審核後將向社會公佈。

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　　《法治湖南建設綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺半年來，一系列推動地方黨委依法執政的新機制有序推進。

　　黨的十六大報告提出“堅持依法執政”，成為各級黨委的一個重大現實課題。《綱要》的出臺實施，首次將依法執政的重大課題落實為地方黨委具有操作性的“制度安排”，有利於湖南省各級黨委提高依法執政的能力和水平，也為全國各地黨組織探索依法執政提供了重要的參考樣本。

　　探路

　　推進依法執政，頂層設計與實踐創新並舉

　　2011年7月26日湖南省委全委會通過《綱要》，引起社會持續關注。剛剛公佈的人民網“2011優秀地方新政評選”，《綱要》公佈位居第一。對地方黨委依法執政進行開創性探索，初步設計一條湖南各級黨委實行依法執政的具體路徑，是《綱要》最引人關注的地方。

　　中國法學會行政法學研究會會長應松年、北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安等專家認為，在中國這樣的社會主義國家依法執政，沒有現成的模式可循，必須依靠我們自己探索。《綱要》的這些探索難能可貴，有利於保障科學發展、長治久安。

　　帶領團隊奮戰1年多，《綱要》起草組組長、湖南省委副秘書長賀安傑，對“探索”一詞體會頗深。

　　從調研、起草到公佈實施，起草組對《綱要》草案動了12次“大手術”，充分吸收了全省上下、有關部委、專家學者的意見和建議。其間，湖南省委書記周強6次審閱修改草案。

　　“《綱要》探索地方黨委依法執政，不是湖南的‘發明’，而是落實中央要求、建設法治湖南的地方創新。”賀安傑這樣定位。

　　十五大報告第一次將“依法治國”確定為黨的治國基本方略；十六大報告首次提出“堅持依法執政”；十六屆四中全會進一步明確“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”；十七大報告指出，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，改善領導方式和執政方式。

　　這些來自中央的要求，讓依法執政有了“尚方寶劍”。

　　在實踐層面，湖南省依法行政走在全國前列：2008年，第一個制定行政程序規定；2010年，第一個推出規範行政裁量權辦法；2011年，第一個實施政府服務規定……這些規則，給行政權套上“籠頭”，也為湖南推進依法執政做了“制度鋪墊”。

　　在黨委依法執政的新機制、新舉措方面，湖南的實踐探索從個案、從試點、從基層做起，也走在全國前列。這些有益的探索被吸納進《綱要》，開始在湖南全省層面推進。

　　賀安傑介紹，《綱要》對地方黨委依法執政的探索，主要涉及五方面：改革和完善黨委的領導方式；完善省委領導地方立法的制度和機制；全省各級黨組織都必須在憲法和法律的範圍內活動；對各級黨委督促、支持和保證國家機關依法行使職權進行了規定；加強黨內制度建設。

　　有關專家分析，《綱要》在程序控權、公眾參與、黨的意志法律化方面的重大突破，堪稱“三大亮點”。

　　積極探索地方黨委依法執政，湖南走出一條頂層設計與實踐創新並舉之路。省委書記周強認為，法治建設絕不是要削弱黨的領導，而是要從理念上更好地強化黨的意識、執政意識、政權意識，從制度上、法律上保證黨的執政地位，通過改善黨的領導方式來加強黨的領導，從而更好地領導人民有效治理國家。

　　控權

　　推進程序法治，讓權力在既定軌道公開、規範運行

　　很多公眾心目中，黨委組織工作就是一個詞：神秘。

　　這種印象，很快將在湖南被打破。

　　141頁，6萬多字，湖南省委組織部上上下下花半年厘清了“權力清單”。

　　“清理時還有顧慮，怕出現不良後果。”省委組織部副巡視員莊超坦承，“大夥兒轉念一想：立黨為公，執政為民，怕什麼？應該都公開。”

　　細到每個處室，職責任務清清楚楚；覆蓋每項工作，流程圖一目了然。這份“權力清單”，同樣是份“責任清單”，公佈後將成為“硬杠杠”。

　　省紀委的最新進展顯示，紀委、組織部、宣傳部等主要省委部門的“權力清單”已基本厘清，待核定後及時向社會公佈。

　　省級黨委摸家底、控權力，湖南又是先行者。

　　權力如是一匹烈馬，程序就是“管用的韁繩”。《綱要》中，程序建設成為黨委依法執政的“重要抓手”。

　　黨委如何杜絕“拍腦袋”決策？縣委權力如何規範運行？黨內“紅頭文件”如何不違法？面對這些焦點問題，《綱要》緊握“程序的韁繩”為權力“劃界”。

　　當《全省公務車輛定點加油工作的通知》草案交到蔣建湘手中，這位中南大學法學院院長有點意外：他上崗“湖南省法律顧問團”才一週！

　　“湖南省法律顧問團”按《綱要》要求創設，現有38位中外律師、知名法學家，為省委決策提供服務。國際視野的省級法律顧問團，全國首個。

　　面對省紀委的第一份“作業”，蔣建湘不敢怠慢，精研細析，很快交出一份2000多字的法律意見書。

　　蔣建湘的“作業”，在《綱要》中稱為法律諮詢。“把調查研究、徵求意見、法律諮詢和集體討論決定作為黨委重大決策的必經程序”，是《綱要》的一大創新。蔣建湘説：“這四大必經程序，將有效遏制‘拍腦袋’決策。”

　　黨內文件備案審查制度，是《綱要》又一項開創性制度。

　　2008年《湖南省行政程序規定》建立了政府“紅頭文件”統一登記、統一編號、統一公佈制度。黨委文件卻不在其列，處於監管“盲區”。

　　“黨內文件也不在行政訴訟範圍，對公眾利益造成損害法律無法救濟。《綱要》對黨內文件提出由上級黨委或同級黨委備案審查，具有破冰意義。”應松年説。

　　按《綱要》要求，湖南省正加快相關工作：抓緊研究制定黨委重大決策程序規定，保障決策成為“合格品”；縣委權力公開透明運行的工作，將儘快覆蓋湖南14個市州所有區縣；黨內文件備案審查，將由專門機構負責……

　　主動“作繭自縛”，顯示了湖南省委追求法治的一份堅持、守護公平公正的一份努力。

　　重民

　　推進公眾參與，讓決策傾聽民聲、集中民智、符合民意

　　讓普通公民列席旁聽縣委常委會，還能發言，湖南新田縣是全國最早“吃螃蟹”者之一。

　　2009年1月，面對受國際金融危機影響出現的返鄉潮，新田縣委常委會專題研究“解決返鄉農民工就業問題”，首次邀請公眾旁聽。從廣東打工返鄉的陸家村村民陸建文，和其他9位農民工一起走進心中“神秘”的縣委常委會，旁聽，發言。

　　發言沒有白髮。很快，縣委下發文件，為3萬多名返鄉農民工帶來福音。

　　陸建文留下來，成了烤煙大戶。他樂呵呵地告訴記者：每年純利潤達30多萬元，還能吸納30多名村民就業。

　　不僅僅是陸建文。2009年以來，新田縣委先後11次邀請公眾代表126人次參加縣委常委會、常委民主生活會和重大問題決策聽證會；根據群眾意見出臺16個文件，修改有關決議33項。

　　縣委書記龔新智説：“縣委的思想要讓群眾知曉，決策要讓群眾參與，工作要讓群眾監督。”

　　與新田縣提前半月發佈消息、公眾自願報名旁聽縣委常委會不同，衡東縣採用了另一種模式：從報名旁聽的公眾中“海選”出40人，設立旁聽縣委常委會人員庫，從中選取人員參加旁聽。以衡東為起點，衡陽市通過票選，由51位各界代表組成市委常委會旁聽人員庫。2011年12月初，衡陽市委常委會首次向3位旁聽人員打開大門。

　　按照《綱要》，黨委常委會根據議題可邀請公民列席旁聽，這一做法將在全省推行。許多專家表示，這是一個積極信號，也是一個明顯進步，真正讓公眾從被動執行向全程參與轉變。

　　引入“觀察員制度”，將公眾參與提前到幹部選拔面試“第一關”，長沙市也在全國首開先河。

　　2011年7月19日上午，長沙市委黨校教室。

　　選拔11名市管幹部的專家面試正緊張進行。與以往不同，現場傾聽的不僅有專家評委，還有記者等6名面試“觀察員”。

　　以前幹部選拔公開，主要在競爭演講、差額票決等環節；作為面試“第一關”的專家環節，卻是盲點。長沙市委組織部政研室主任劉建海評價：觀察員制度，讓幹部選拔的公開全程化，讓公眾的監督全覆蓋。

　　黨委常委會開門開會，黨委決策開門聽證，選拔幹部開門面試，績效考核開門打分……在《綱要》中，公眾參與被明確規定為基本原則。劉建海認為，在湖南黨委依法執政的各項活動中，公眾參與必將範圍更廣、分量更重。

　　尊法

　　推進黨的意志法律化，讓黨的主張化為公眾自覺行動

　　一直以來，“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如口頭”現象飽受詬病。蔣建湘認為，黨的執政方式，從單純依靠政策向綜合運用法律調控和政策引導轉變，可以徹底改變這些現象。“黨委領導立法，可以讓黨的主張經過法定程序成為國家意志，成為地方法規，化為社會公眾的自覺行動”。

　　早在1991年，中央制定了《關於加強對國家立法工作領導的若干意見》，明確中央對立法的領導。省級黨委如何領導地方立法，《綱要》又先行一步。

　　《綱要》專列第七條“完善省委領導地方立法的制度和機制”，設計了4項主要制度：省委提出立法建議、省委審定地方立法規劃、省委討論重要法規規章草案、地方立法重大事項報告。

　　賀安傑表示，《綱要》對黨委領導和人大、行政立法權的關係，也做了清晰界定。比如，省委提出立法建議，主要針對三類：涉及全省改革開放和經濟社會發展全局的重大決策；影響公民、法人和其他組織權利義務的重大決策；實踐證明行之有效的政策措施。再比如，省委討論立法草案，主要就其中涉及的重大方針、政策和重要制度進行研究，等等。

　　在湖南省人大常委會內司委副主任委員馮湘保看來，黨委領導立法，把黨的意志與人民意志通過人大這個制度平臺統一起來，是一個很好的做法。比如《湖南省企業工資集體協商條例》的制定。

　　受經濟轉軌、社會轉型等影響，湖南省勞動爭議多發，立法被提上日程。沒想到，草案2011年5月提請省人大常委會一審時，委員們提了不少意見，爭論不下。此後，條例草案向社會徵求意見，有些意見仍未統一。

　　同年8月26日上午，湖南省委召開了一場特別的常委會議：專題審議《湖南省企業工資集體協商條例》草案。專題審議一部法規，在省委常委會議還是首次。

　　聽取省人大常委會黨組的彙報後，省委常委會議展開熱烈討論，要求形成一套具有湖南地方特色的企業工資集體協商制度。

　　一個月後，修改後的條例草案提請省人大常委會二審。許多委員表示，新草案在企業義務等方面的規定，改得更加科學合理。

　　如今，湖南省委已形成共識：把中央的要求、全省人民的願望，通過地方立法變成全省人民一體遵循的行為規範,是地方黨委依法執政的最有效手段。

　　起航

　　推進“法治品牌”，讓後發趕超有了“加速器”

　　聽到記者採訪“縣權公開”，衡東縣幹練的紀委書記徐志毅笑著説：“青海省湟中縣的同志剛來過。”2011年，他們接待了省內外31批調研、取經者。

　　衡東紀委的熱鬧場面，從一個側面説明了對依法執政的“經驗饑渴”。徐志毅當初也有同樣經歷。

　　2010年3月，作為“縣委權力公開透明運行”試點，徐志毅毫不猶豫接受任務，一動手卻發現“太難！”身邊沒有樣板，海量的網上資料也是空白。如今，衡東試點的彙編資料已出了第四版。

　　“不能步子太大，否則脫離實際難以執行；又不能沒有創新，否則如何前進？”徐志毅坦言：幸好衡陽市紀委老領導一句“大膽探索，允許失敗”為他卸下包袱；幸好衡東縣委書記劉運定很開明，推動試點，勇於限權。

　　天時，地利，人和。

　　談起法治湖南，很多被訪者用了這樣的比喻：建設法治湖南符合依法治國基本方略，符合科學發展觀，此為“天時”；近年來全省法治建設取得重大進展，此為“地利”；全省綜合經濟實力、對外影響力和群眾滿意度明顯增強，此為“人和”。

　　世界銀行的研究結果表明，法治程度可決定一個國家57%的無形資本價值。對於中部崛起、後發趕超的湖南來説，追求公開、公平、公正、可預期的“法治品牌”，正逐步帶來看得見、摸得著的效益：

　　最看重投資環境的外資企業紛紛落戶湖南，財富世界500強企業已有118家前來投資；2011年1—11月，全省實際利用外資58.03億美元，同比增長16.66%；亂收費、亂罰款、亂攤派現象，由過去的普遍現象、突出問題，下降為局部問題、個別問題，信訪大幅減少……

　　法治，不是做項目，也不是建高樓，圖的是長遠。

　　對法治湖南建設，省委書記周強樂觀而清醒：抓法治，就是抓科學發展，就是抓保障人民當家做主，就是抓社會管理創新，就是抓民生，就是抓黨的執政能力和先進性建設，對湖南7000萬人民意義重大。“建設法治湖南，《綱要》的公佈實施，僅僅是一個起點。”

　　在這個新起點，《綱要》對地方黨委依法執政的破題，令社會各界寄予厚望。應松年、姜明安等專家表示，《綱要》設計的地方黨委依法執政“路線圖”，不僅對湖南具有重要意義，也具有普遍的參考和啟示意義。

　　在這個新起點，湖南對地方黨委依法執政的先行先試，正是中央推進依法執政的生動注腳，正是中國加速法治建設的有力實踐。