“移花接木” “先私後公” “瘦身鋼筋”

　　編者按

　　保障房建設是改善城市低收入居民居住條件的一項民生工程，對於促進社會和諧穩定具有重要意義。當前保障房建設已取得了重要進展，但在建設過程中也出現了一些問題，亟須改善。今天本報《地産中國》欄目推出專題報道，圍繞保障房建設資金籌集、使用、監管這一線索，從不同側面剖析當前保障房建設過程中遇到的問題，嘗試提出建設性的解決辦法，從而促進保障房建設順利進行，推動保障房建設目標的早日實現與房地産市場的健康發展。

　　“現在只要你的項目和保障房沾邊，審批都特快，銀行貸款也很快到位。其實我們拿了錢去幹什麼，誰也不知道。”上海某中小房地産開發商楊希（化名）表示。中國證券報記者採訪發現，楊希所説的情況在社會資金參與保障房建設方面並不罕見，當前一方面保障房建設存在資金瓶頸，另一方面在保障房建設過程中，各地還存在著保障房專項建設資金被套取、挪用、侵佔等問題。

　　業內人士認為，保障房建設是“十二五”期間的重點民生工程，不能因個別企業“鑽空子”的行為，影響整個保障房建設。有關部門應儘快完善保障房資金申請使用等方面的制度，加強監管設立綜合督查部門，綜合管理與保障房項目建設相關的土地、信貸等環節，嚴禁套取、挪用、侵佔保障房建設專項資金。

　　土地收入銳減 資金缺口尚存

　　中國證券報記者發現，在各地的保障房建設過程中，土地和資金是保障房建設的兩大難題。根據國土資源部匯總的數據，今年全國保障性安居工程用地計劃供應7.74萬公頃，比去年供應計劃增長17.6%，超出了今年計劃建設1000萬套保障性安居工程的用地需求量，土地問題得以緩解。相比之下，資金缺口問題更為急切。

　　住建部副部長齊驥此前表示，2011年的保障房建設任務將通過一般預算安排、提取土地出讓凈收益、住房公積金增值收益以及積極引導社會資金參與等方式，確保保障房建設資金的落實。

　　地方政府的土地出讓凈收益是保障房建設最主要的資金組成部分。根據國土資源部公佈的數據，2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元。

　　自2010年以來，在嚴厲的房地産宏觀調控背景下，2011年各地土地市場普遍比較冷清，部分城市土地出讓收入大幅降低。國土資源部土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲表示，縱觀今年上半年的全國土地出讓形勢，2011年各地方政府的土地出讓凈收益將銳減，估計只有1.3萬億元左右。“地方政府至少計提土地出讓凈收益的10%是沒問題的，但是整個土地出讓收益的基數大幅減少了，地方政府自籌的這部分資金就成了大問題。”

　　據測算，2011年建設1000萬套保障房需投入資金約1.34萬億元，其中大部分需要地方政府採取各種方式籌集。按照住建部的估計，經濟適用住房和“兩限房”需建設資金5000億元，主要由社會機構通過市場運作方式來解決；棚戶區改造需投資5000億元，其中，工礦企業和被改造的職工自身籌集3400億元。也就是説，1.34萬億元建設資金中已有8400億元投入有了著落，但還剩餘約5000多億元的資金缺口，將由中央政府和省級人民政府以及市縣政府通過各種渠道來籌集。根據業內人士的測算，截至目前扣除前期已經確定的保障房建設資金，資金缺口仍在3000至4000億元左右。

　　三類亂象並存 資金使用堪憂

　　在保障房建設資金缺口巨大的同時，中國證券報記者了解到，各地方的保障房建設資金挪用、侵佔等問題著實令人擔憂。

　　其一，“移花接木”：房地産開發企業資金鏈緊繃，用保障房項目套取專項資金。今年要開工建設的1000萬套保障房中，有400萬套是棚戶區改造住房。中國證券報記者了解到，2011年以來，許多商業銀行對棚戶區改造任務集中的省份專門設立了“棚戶區改造專項貸款”，但是在貸款審批和發放過程中，卻被某些中小房地産開發企業鑽了空子。

　　上海某中小房地産開發商楊希告訴中國證券報記者，今年以來銀行信貸政策持續收緊，中小房地産開發商只能“各顯神通”找錢。據楊希介紹，山西、陜西、河北等都有專項的棚戶區改造貸款，今年有許多上海中小開發商就奔赴這些地方，從某些當地銀行走關係、巧立名目拿到貸款資金後再想辦法挪到外省其他的房地産項目中。“不過，大部分都是中小開發商去打棚戶區改造專項貸款的主意，而且資金量也不大，也就幾千萬元。”楊希表示：“保障房是個筐，啥都往裏裝。現在只要你的項目和保障房沾邊，審批都特快，銀行貸款也能很快到位。其實我們拿了錢去幹什麼，誰也不知道。”

　　其二，“先私後公”：房地産開發企業配建保障房項目，挪用保障房建設資金。

　　北京某建築材料供應商尹海前段時間就剛剛終止了給大興某在建保障房項目供應建築材料的合同。尹海表示，他所供應的建築材料，既提供給房地産開發商本身的商業地産項目，又提供給其配建的保障房項目。“而每每到了回款時間，對方肯定是先把商業地産的項目款結了，保障房那部分的資金則是一拖再拖，時間長了我們實在是受不了。目前，我們只給這個開發商的商業地産項目供應材料了。”尹海介紹，該保障房項目規劃有9棟，從去年到現在才建成了4棟，工期一再拖延，很大一部分原因就是保障房項目建設、採購原材料等資金一再被挪用。

　　其三，“瘦身鋼筋”：房地産開發企業為保利潤，侵佔保障房項目建設資金，壓低建設成本。

　　近期有媒體報道了南寧、石家莊等多地的保障性住房被查出存在砌築質量不高、使用“瘦身鋼筋”、安全隱患較多、材料報驗和工序驗收把關不嚴等問題。有地方保障房項目負責人向中國證券報記者透露，在保障房建設過程中類似“瘦身鋼筋”的問題確實存在。“由於投入資金不足，保障房建設標準總的來説不高。基本的質量標準能保證就不錯了，房屋結構設計、外觀造型設計、長期安全問題等很難像商業住宅項目一樣高標準執行。”另外，由於今年以來人工成本接連上漲，房地産開發商在保障房項目建設中，往往出於成本考慮壓縮人工成本，導致項目建設進度遲遲不能推進。

　　資金需求高企 監管亟待加強

　　顯然，要完成今年的保障房投資建設任務，僅靠現有的資金來源渠道遠遠不夠。從中長期看，“十二五”期間我國將建設3600萬套保障性住房，資金需求將維持在高水平。

　　與此同時，如何規範和管理本就緊張的保障房專項建設資金，顯得更為急迫。根據審計署2010年“19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調查結果”顯示，在重點調查的32個城市中，有6個城市和4個縣將廉租住房保障資金用於回購經濟適用房和工作經費等支出，共計15231.3萬元；有6個城市的34個項目利用虛假申報材料等，套取新建廉租住房中央預算內投資補助資金6129萬元。

　　鄒曉雲指出，和以往不一樣的是，目前各地方政府都在全力推動保障房項目建設，力爭完成3600萬套保障房建設目標。然而，保障房項目建設涉及地方的土地、財政、建設、信貸等多個部門，才會被某些別有用心的個人或企業鑽了空子。他指出，應該設立一個綜合督查部門，專門監管保障房專項資金的管理和使用情況。同時，保障房項目建設的資金、進度等相關信息應該完全公開、透明，並接受輿論和社會的監督。“對於保障房專項貸款的去處和用途，不僅僅是商業銀行，地方住建部門、審計部門、社會公眾等都有監督和管理的權利和義務。”

　　住建部有關負責人近日表示，各地保障性安居工程在11月末之前必須全面開工。為了解決保障房項目建設所需要的鉅額資金問題，近期多個部門相繼出臺政策，支持保障房項目建設融資創新。業內人士認為，在多項融資舉措全力推動下，下半年保障房建設有望全面提速。

　　統一採購平臺有望推出

　　多位業內人士認為，加快保障房建設是一項系統工程，既需要完善銀行貸款等“主流”融資渠道，也需要不斷創新融資方式；既需要地方政府、企業的持續探索，也離不開中央有關部門、金融機構不斷的機制創新、形成合力。

　　事實上，除了中央的財政支持，包括全國社保基金理事會、保險資金、地方融資平臺等都相繼對保障房建設拋出了“橄欖枝”。

　　住建部也擬於今年9月底推出全國保障房建設採購平臺，以推進保障房項目的順利展開及完成。該採購平臺是一個專門服務於全國保障房項目的巨型超市，可以為保障房提供價廉物美的産品。

　　財政部最新公佈的發債計劃顯示，今年仍將發行2000億元的地方債，與前兩年持平，而地方債所募集資金將優先用於保障房建設。

　　國家發改委也于日前發佈《關於利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》，明確符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業，通過發行企業債券進行保障性住房項目融資。

　　專家分析指出，按照計劃，在“十二五”期間，我國將新建各類保障性住房3600萬套，不斷創新保障房建設的融資渠道，是長期支持保障房建設的重要舉措。

　　高房價或逐步得到抑制

　　業內人士認為，在政府大力推動保障房建設背景下，保障房建設目標是必須完成的任務。可以預期，下半年全國保障房投資將全面提速。

　　住建部部長姜偉新近日表示，相關部門下一步的工作重點之一就是要促進度，確保完成今年的保障房建設任務。11月底前保障性住房項目主體結構完工的要佔到1/3以上。上年結轉的項目也要加快建設進度，確保年內基本建成400萬套。

　　在國家大力推動各地保障房建設進度，限購、限地價等多重調控措施下，5月我國70個大中城市中，環比持平或下降的城市數量有所增加，房價漲勢繼續趨緩。業內人士預計，隨著保障房融資瓶頸等問題的破解，保障房建設有望提速，其對高房價的影響也將逐步顯現。全國工商聯房地産商會會長聶梅生此前表示，未來商品房市場將面臨和保障房市場“平分秋色”的局面。

　　投資收益有限影響險資參與保障房建設熱情

　　資金難題是制約保障房建設的一大障礙。在各路社會資金中，迫於資産配置壓力的保險資金先行一步，已在北京、上海等城市展開保障房投資項目試點。

　　險資的投資模式能否在多地推開？保險業內人士表示，險資多以債權計劃方式開展投資，項目擔保及穩定收益是險資投資的前提。但目前除了京、滬等經濟發達地區外，大部分地方政府對保障房建設資金來源及項目收益還未有明確規劃，這在一定程度上限制了社會資金的積極介入。而今年3月末7家保險資産管理公司與北京市土地儲備中心簽訂協議，參與保障房前期土地儲備開發，這一模式或開啟險資介入保障房建設的新路徑。

　　險資嘗試參與土地儲備

　　自去年《保險資金投資不動産暫行辦法》出臺後，不動産投資就成為險資探索的新領域，在養老地産、商業地産方面，險資已經嘗鮮。而具有公益性、長期性、穩定性等特點的保障房，儘管投資收益無法和上述領域相比，但其長期穩定的收益也可以緩解鉅額險資的長期配置壓力。

　　在上海，3月9日，中國太保（601601）宣佈太保公租房債權計劃正式通過了保監會備案，成為保險行業首單不動産債權計劃，也是保險資金首次涉足保障房領域。由太保資産&&、陽光財險、天平車險等四家險企參與的公租房債權計劃共募資40億元參與投資上海地産在上海市建設的約50萬平方米公共租賃住房項目。太保資産的保障房預期收益率約在5%以上。

　　5月13日，繼太保進軍保障房建設兩個月之後，中國平安（601318）正式介入上海保障房領域。上海城投控股（600649）與中國平安簽約推出7年期“平安－城投控股保障房項目債權投資計劃”，該債權計劃募資額度不超過30億元，期限為7年，50%按照固定利率6.4352%計息，另外50%按照央行同期貸款基準利率下浮5.1%。這意味著該計劃的預期年化收益率在5.94%-7.31%之間。根據上海城投控股發佈的公告，該計劃包括經適房、公租房等多個保障房類別，總投資額超過100億元，保險資金佔比不超過30%，但作為項目資本金投入，可以撬動銀行貸款用於保障房項目建設。

　　在北京，3月末，由太保&&，國壽、平安、人保、華泰、泰康、太平共7家保險資産管理公司與北京市土地儲備中心簽訂協議，按基礎設施債權投資的方式籌集百億保險資金後，將資金借貸給北京市土地儲備中心，用於當地保障房建造前的拆遷、管線鋪設和道路建設等，而不參與後期二級市場開發。項目投資期限為7年，收益率約在7%上下，以北京市的土地儲備作為抵押。

　　和之前具體的地産項目不同，險資此次參與的是保障房土地儲備開發。對此，一位保險公司資産管理人士表示，保障房建設屬於國家支持的重點項目，險資此投資依據的是基礎設施項目的相關規定。“如果其他地方有類似項目，且有完善的抵押擔保和穩定的投資收益，按照保監會的相關要求，險資參與沒有障礙。”

　　“上述三個項目收益率是根據保險資金的成本和所投資項目的信用評級來確定的，雖然收益率不算高，但和5年期大額協議存款相比仍有優勢，且具有政府信用擔保，仍然是投資的很好選擇。”他表示。

　　投資保障房細則或出臺

　　《保險資金投資不動産暫行辦法》規定，險資投資不動産的上限為上季末總資産的10%。截至今年一季度末，我國保險業總資産達5.41萬億元，以10%的比例計算，國內保險資金有超過5000億元的資金可投資不動産。儘管這一數字十分誘人，但要想真正吸引險資大規模進駐保障房，目前還有諸多條件限制。

　　“一些地方政府財力有限，建設的部分房子品質不好、面積小、位置偏，再加上限購之後推高租金，這樣幾乎很難會有投資收益空間。”一家中型保險資産管理公司人士表示，目前很多問題缺少統籌規劃，未來恐將蘊含較大風險。

　　他指出，一方面現在的投資收益率較有限，險資大規模介入可能性不大；另一方面，險資安全性第一，項目需要有完善的抵押擔保，而很多地方政府還沒有一整套完善的運作機制，險資不敢輕易介入。

　　去年10月上海市下發《關於切實推進本市公共租賃住房工作的通知》，要求研究成立市級投融資機構和投資試點機構，引導公積金、保險資金、社會資金等投資公租房建設項目。政府的積極引導和完善的運作機制也正是險資在上海開展保障房試點的原因之一。

　　對於保障房建設的可持續性，戴德梁行估價及顧問服務部董事胡峰表示，政府除了加大保障性住房土地、財政等投入以外，更需要儘快出臺關於保障性住房建設的投融資管理辦法細則，探索更多更好的保障性住房融資模式。另據了解，保監會目前也在加緊制定險資投資保障房建設細則，對參與的險資資格、資金比例都有明確要求，險企須遵循自願參與、風險自擔的原則。

　　利用公積金貸款、公積金增值部分支持保障性住房建設是解決保障房資金瓶頸的一個重要渠道，當前已有28個城市進行試點，各種嘗試創新迭出。不過對於公積金支持保障房建設的力度，公積金支持保障房建設如何形成收益，不少人仍存有疑惑。業內人士表示，目前公積金參與保障房建設的有關政策亟須完善，應當保障公積金後續資金的回收和合理收益，有關部門已著手進行調研。

　　公積金試點存在擴大可能

　　在保障房建設“錢緊”的背景下，公積金成為各地保障房建設資金來源中不可或缺的一部分。5月19日，上海市住房公積金管理中心披露，用住房公積金增值部分收購由上海城投置地（集團）有限公司開發的新江灣尚景園。這一項目位於楊浦區新江灣城，規劃住宅建築面積15.15萬平方米，2202套，住宅房型以60平方米的二室一廳為主。該項目總投資14.98億元，未來將對住房進行適當的裝修，達到入住的基本標準後，委託運營機構管理，向符合公租房條件的公積金繳存者出租。

　　上海市住房公積金管理中心的網站顯示，截至2010年，累計住房公積金和補充住房公積金高達2524億元。20年間，已累計發放住房公積金個人貸款2333億元，目前所剩的貸款餘額為1127億元。

　　住房公積金貸款支持保障房建設早已破題。去年10月，住建部、財政部等部門聯合印發《關於利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，確定北京、武漢等28個城市為住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市，貸款額度約493億元。

　　進入試點的28個城市積極利用公積金貸款。大連市已經為經濟適用住房項目發放貸款3億元。建設銀行（601939）天津分行則運用公積金委託貸款的形式，為天津1萬套公租房建設提供資金，從2010年10月至今，已累計發放貸款12.33億元，貸款預計總投放將達19.75億元。業內人士認為，目前三部委已經開展調研，未來公積金貸款試點擴大至更多城市是有可能的。

　　還有地方將公積金支持保障房的範圍擴大至支付租金。安徽省住房和城鄉建設廳發佈的文件指出，保障房的租金將能用公積金來抵付，符合條件的承租人，可以按規定提取住房公積金賬戶內的存儲餘額，用於支付租金。

　　保障合理收益是關鍵

　　今年4月，《關於調整住房公積金貸款利率的通知》發佈，規定上調個人住房公積金利率，首次明確了公積金貸款支持保障性住房建設試點工作城市的利率。

　　復旦大學房地産研究中心主任尹伯成認為，個人住房公積金政策的調整，意味著從法律上解決了公積金支持保障房建設的合法性問題。但住房公積金並非是真正的“閒置”財産，而是受現行《住房公積金管理條例》設定各種限制的“被閒置”資産。

　　上海易居房地産研究院綜合研究部部長楊紅旭表示，公積金貸款到期需由保障房項目建設主體連本帶息歸還，只是利率較商業貸款較低，這拓展了保障房建設的一個資金來源，只要明確了還款主體，還款付息應該不成問題。

　　據規定，試點城市獲得的公積金貸款將全部用於專項審批項目，並且項目流程直接受國家監控。項目貸款到期後，須全額收回。

　　公積金的合理收益最終能否得到保障是目前業內爭論的焦點。全國工商聯房地産商會理事陳寶存表示，公積金其實是記錄在個人賬戶之下，歸繳納人所有，如果利用公積金支持保障房建設，一定要能夠形成良性循環，並提供合理的回報，否則就可能侵佔繳納人的利益。

　　陳寶存強調，保障房建設一定要探索出可行的建設運營模式，保證後續資金的回收和合理收益，保證保障房項目後續的還本付息問題。一般的公積金貸款期限為2-5年，後續資金回報要能夠填補前期資金投入。

　　業內人士認為，地方政府建設保障房的最大難題是資金短缺。各地利用公積金貸款、公積金增值收益部分援建保障房，是拓展融資渠道的一個嘗試。但是，由於保障房建設運營模式仍在探索之中，公積金支持保障房建設的模式仍有完善空間。