王琳：“拆遷變法”徵民意更要納民意

　　讓人望穿秋水的“拆遷變法”終於有了新進展。《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》（以下簡稱“第二稿”）再度徵求公眾意見。雖然明確了徵求意見的截止時間為“2010年12月30日前”，但何時公佈徵求意見結果，以及新條例出臺的具體時間表，仍然懸擱。

　　此前一天，公開徵求車船稅法草案意見的結果公佈，公開的時間距徵求意見截止日期不到一個月。民意徵集的結果公開就該像這樣“趁熱打鐵”，被寄予厚望的“拆遷變法”更應時不我待地向前推進。

　　在立法的民主化中，徵求民意是第一步，汲取民意是第二步。“第二稿”確有不少進步可圈可點，但我們在“修改情況説明”中卻看不到哪些修改對應了哪些意見。被認為是“拆遷變法”最大障礙的地方政府部門，他們的意見與多數民意有何根本性分歧，我們也無法得知。立法博弈事實上被籠統地整合成“社會各界的意見主要集中在以下幾個方面……”,沒有相應的數據公開，也看不到民意的“多數”何在。立法草案公開徵求意見的目的就是推動立法博弈，尋找並凝聚多數共識，若沒有科學的統計結果，效果也將大打折扣。

　　從“第二稿”的內容看，不少條款的修改欠缺依據它既非來自於民意，也與社會常識相去甚遠。比如，“第二稿”逐項列舉了“公共利益”的範圍，這本是一大進步。但“第八條”中的“(六)國家機關辦公用房建設的需要”，“修改情況説明”中並未給出説明。一些地方政府以“辦公用房”為名肆意擴建樓堂館所，如若對此不加限制而列入“公共利益”，恐有縱容地方政府大修大建之嫌。而後面的“(七)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”，不但給“公共利益”的認定留了一個“尾巴”，塞入“行政法規”一詞事實上還有“自我授權”之嫌，“行政法規”的制定者就是行政機關自身，這樣的“後路”理應斷絕。

　　而在“修改情況説明”中的“徵收程序”一節，曾提及“舊房的標準、對危房和舊房應區別對待”，“有意見提出，全體被徵收人同意才可以改造；也有意見提出，90%的比例太高，建議改為多數或者2/3、4/5同意。”但在“第二稿”中，這些意見均未被採納，被徵收人的同意權反被替換成了“納入政府計劃”，即僅規定“保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃。”雖然市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃要經當地人大審議通過，但人大的審議通過和被徵收人的同意是完全不同屬性的兩種權力（利），人大權並不能替代公民私權。這種簡單化處理，方便了地方政府，卻背離了公民的財産權保障。在這一程序性規定上，“第二稿”還欠缺説服力。

　　也因為行政立法的性質，決定了它無法配置立法權與司法權，因此，“第二稿”將大量與拆遷相關的內容轉嫁給了立法機關與司法機關，這更凸顯出立法、司法與行政聯動的必要性和緊迫性。當我們用“拆遷變法”來表達我們對“國家徵收”制度的期待時，我們理應明白，這份期待指向的，並不僅僅是一份“國有土地上房屋徵收與補償條例”，也應包括同樣陷入難産中的“行政強制法”。   （王琳，海南大學法學院副教授）