我國養老保險制度堅持“廣覆蓋，保基本，多層次，可持續”的方針，符合中國國情。只有建立多層次的保障項目，才能實現養老保險的持續運轉。實際上，我國在20世紀90年代啟動養老保險制度改革之初時，就設定了多層次的養老保險體系。然而，養老保險制度歷經15年，取得了一定成績，但也有一些問題需要完善。

　　首先，非繳費的基礎保障沒有普適性。目前，我國針對老年人的非繳費型基礎保障主要包括地方財政支持的高齡補貼、新型農村社會養老保險的基礎養老金和城鎮居民養老保險的基礎養老金。此外，符闔家計調查資格的老年人可以享受最低生活保障。這些項目僅覆蓋特定群體，從本質上有別於許多國家覆蓋全民的國民年金。

　　其次，公共養老金負擔沉重。中國社科院發佈的《中國養老金髮展報告2011》指出，除去財政補貼，2010年我國有14個省份基本養老保險當年收不抵支。儘管到2010年底我國基本養老保險累計結余達到1.53萬億元，但仍大量依賴財政補貼，近10年來，基本養老保險的財政補貼超過1萬億元。2005-2011年，中央連續七次調高城鎮企業職工的養老金待遇。養老金待遇提高了，也使養老保險的待遇與繳費逐漸隔離，養老保險制度很難擺脫對財政補助的依賴。隨著人口老齡化和高齡化的快速發展，基本養老保險存在財務隱患，而且財務風險將逐漸顯性化。

　　第三，企業年金補充作用弱。我國企業年金制度建設始於2004年，起步較晚。目前，全國參加企業年金計劃的職工不到參加基本養老保險職工人數的7%，也就是説，超過93%的企業職工養老金收入仍主要來自於基本養老保險。2011年陷入主權債務危機的希臘，其企業年金佔GDP的比重僅為0.01%，我們國家為0.7%，而OECD國家平均水平達到75%，有的國家超過100%。企業年金規模小，補充作用不明顯，造成老百姓過度依賴公共養老金，財政“兜底”壓力非常大。

　　第四，商業養老保險作用未體現。我國商業養老保險總體規模小，投保人數少。2010年全國商業養老保險原保費收入只有1215億元，而2030年商業養老保險的領取需求將達到9005-42338億元。這種狀況，除了要求保險公司提供更高投資收益率以外，更重要的是擴大壽險投保面，吸引更多的人購買商業養老保險，用商業保險年金作為老年收入的重要補充。

　　最後，老年長期照護支持不足。人口高齡化使長期照護的社會需求越來越大。據全國老齡委估計，到2030年我國老年長期照護費用將達到8983-14971億元。但目前我國還沒有專門的老年長期照護籌資機制，有需求的老年人大多數只能從市場上購買照護服務（如雇用保姆或小時工，或者入住養老機構）。無論國內外，長期照護費用都是老年生活支出中最重要的項目。如果沒有很好的籌資制度，老年人就會要求更多的養老金以購買照護服務，這無疑會給公共養老金制度造成很大負擔。

　　因此，建立多層次養老保險能夠有效解決老齡化帶來的養老需求和財政負擔之間的矛盾，兼顧公平和效率，實現權利和責任相對應。我國多層次養老保險制度已基本建立，但還需在以下幾個方面增強改革力度。

　　穩步提高城鄉老年居民的基礎養老金。2009年和2010年我國相繼開展新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險試點工作，規定年滿60周歲的老年人每人每月享受不少於55元的基礎養老金，由中央財政出資（中西部全額補助，東部地區補助一半）。以2009年全國城鄉低保平均水平來看，城鄉老年居民的基礎養老金僅相當城鎮低保的24%和農村低保的55%，遠遠不能滿足基本生活需求。近年來城鎮企業職工養老金、最低工資標準、最低生活保障待遇水平連續調高，必定推動城鄉居民基礎養老金調待政策的出臺。需要建立穩步的調待機制，避免待遇增長過快。在時機成熟時可以考慮建立覆蓋全民的、統一的國民年金制度。

　　繼續擴大基本養老保險的覆蓋面。自2005年國務院將擴大基本養老保險覆蓋面列入工作重點以來，非公有制企業職工、個體工商戶、靈活就業人員等參保人數連年增加。《中國養老金髮展報告2011》指出，2010年個體參保群體、企業職工參保群體、機關和事業單位參保群體的贍養率分別為21.31%、36.1%、27.83%和31.97%。將機關事業單位職工和個體從業人員更多地納入到基本養老保險體系中，有利於降低制度贍養率。

　　推動企業年金和職業年金跨步發展。從國外經驗來看，企業年金和職業年金佔老年收入的比重高於公共養老金。國際勞工組織（ILO）曾在1952年的《社會保障最低標準公約》中指出，養老金替代率最低為55%。其中，公共養老金替代率為20%，其餘的養老責任需要補充保險來承擔。2010年我國企業年金總資産僅2809.24億元，如果按1.94億參保職工來算，人均基金資産不到1500元，保障能力遠遠不足。此外，我國公共部門職業年金制度還未建立，退休人員的養老金和生活補貼均來自當期財政，“第二支柱”的支撐力沒有體現。基本養老保險的財務可持續受到人口老齡化的嚴峻挑戰，亟須補充性保險分擔養老重任。擴大企業年金規模，明確職業年金制度，都需要大力推進、大步前行。

　　力促商業養老保險發展。目前我國團體年金規模太小，2010年團體年金原保費收入只有325億元，佔年金保險的21%。通過稅收優惠政策，將購買商業養老保險的費用在稅前列支，能夠有效推動更多企業和個人投保。此外，要健全商業養老保險的再保險機制，盡可能地削減違約風險。

　　發展老年長期照護事業。老年長期照護是向生活不能完全自理的老年人提供輔助服務，目前主要依賴養老院等專業機構，但這些機構的費用昂貴，服務難到位。上世紀80年代開始，OECD開始推行“就地養老”（ageing in place），鼓勵發展家庭和社區照護，一些地區逐漸形成了像美國亞利桑那州“太陽城”那樣的老年人生活社區。此外，2012年美國開始實施公共長期照護保險計劃，由政府引導人們為老年生活提前做準備。老年服務事業的發展，既減輕老年人對養老金的過度依賴，又能打造老年生活保障不可或缺的重要支柱。