為避免歐盟航空“碳稅”演變成中美俄等32國與歐盟之間的碳稅貿易戰，國際民用航空組織(ICAO)理事長岡薩雷斯(Robert oKobeh Gonzalez)日前出面“救火”，他提出四種可能的機制，以替代歐盟“碳稅”計劃。多位接受《經濟參考報》記者採訪的專家表示，作為國際政府間組織，這是ICAO去年發佈決議反對歐盟航空“碳稅”以來，首度提出具體的替代方案，有望獲得中美兩國支持。

　　進展

　　中美或支持“碳稅”替代方案

　　岡薩雷斯16日表示，四個列入考慮的機制包括：強制抵消(mandatoryoffsetting)航空公司碳排放、帶有一定創收機制(revenue-generatingm ech-anism)的強制抵消，以及兩項限制排放及貿易體系(cap and trade systems)：一項是所有碳排放都可以進行交易，另一項是以初始排放為基準的增減量才可以交易。

　　中國航空運輸協會(簡稱“中國航協”)副秘書長柴海波18日接受記者採訪時稱，這一表態的作用是積極的；如果上述替代方案在成員國中達成共識，將具有法律約束力，是國際多邊的而非歐盟單邊的。柴海波對此表示，相信中國民航主管部門會積極參與ICAO框架內的國際談判，美國應該也會支持全球航空碳交易體系建設，這有助於全球航空碳減排走上平等協商的道路。

　　曾主持國家發改委《國際航空排放問題》課題的一位中國民航大學教授18日告訴記者，正在加緊對上述備選機制的細節進行應急研究，以確定哪個方案對中國更有利，從而為相關政府部門提供決策參考。

　　該專家稱，對於後兩個方案，在未來可能建立的全球民航業碳交易市場中，ICAO扮演的角色也值得關注其中一種是各成員國為超過免費配額的碳排放量所付的錢，將交給ICAO管理，用於在該市場上購買配額，或提取一部分錢，用於發展中國家或小島國的碳減排進程；另一種是ICAO只提供交易平臺，並收取交易費用。

　　至於前兩個方案，該人士提出三大疑問：“首先，ICAO要將‘碳中性’(即通過植樹等方式把碳排放量全部吸收掉，或為此支付成本編者注)的基準年設定在哪一年？其次，如何根據不同國家民航業的燃油效率水平，因地制宜地制定抵消比例？最後，抵消方案用的是歐盟的碳排放交易體系(ETS)標準還是聯合國的清潔發展機制(CDM)標準？”

　　岡薩雷斯認為“尋求一種全球性機制以解決航空碳排放問題，是十分困難和複雜的，部分原因在於發展中國家更為關心其對經濟的影響。”ICAO理事會上週三舉行了“建設性的”會議商討這一問題，並指導工作小組繼續研究上述四種機制，並於今年6月向理事會提交報告。

　　但柴海波提醒，面對去年底ICAO反對航空“碳稅”的決議，歐盟此前一度提出，雖然歐盟成員國均為ICAO成員國，歐盟作為一個整體不是ICAO成員國，“因此歐盟有可能胡攪蠻纏，不接受ICAO的替代方案”。曾參與《京都議定書》談判的碳減排資深專家錢國強接受記者採訪時表示，對於拒不執行ICAO決議的成員國，ICAO可以限制其表決權。

　　隱憂

　　後續談判美國或倒戈支持歐盟

　　歐盟此前頒布指令，宣佈所有在歐盟境內機場起降的國際航班都要為碳排放繳納費用，自今年1月1日起實施。包括中國公司在內的全球2000多家航空公司都被列入了該體系。

　　今年2月，包括中國、美國、俄羅斯在內的29國與會代表發表聯合宣言，提出了反對上述“碳稅”的一攬子可選擇的反制措施，包括：利用法律禁止本國航空公司參與碳排放交易體系；修改與歐盟國家的“開放天空”協議；暫停或改變有關擴大商業飛行權利的談判。

　　岡薩雷斯在上述場合也強調，ICAO必須找到一種方式使該原則與《芝加哥公約》一致，體現“非歧視性原則”。有專家稱，“非歧視性原則”一定程度上代表發達國家的立場，發達國家可能據此不承認中國在碳減排方面“發展中國家”的身份。

　　值得注意的是，包括5位諾貝爾經濟學獎得主在內的26位美國著名經濟學家，幾天前聯合向美國總統奧巴馬致信呼籲“希望美國政府能支持這項方案，或者至少能停止反對這項方案。現在美國在反對歐盟將航空業納入ETS的國家中正起著領導作用。”

　　曾多次隨中國代表團參與碳減排國際談判的業內專家唐人虎表示“美國現在雖然反對歐盟‘航空碳稅’喊得很兇，但在小布什時代就已強制火電廠等排放源監測碳排放數據，許多龍頭企業把‘碳戰略’作為核心戰略。這就是説，美國只要願意，幾乎可以一夜之間啟動國內碳交易市場，而中國做不到。”

　　錢國強表示，美國只是反對全球航線支付的碳排放成本都落入歐盟口袋裏，並未反對加大對中國民航業碳排放的約束，如果歐盟未來允許美國共同制定民航業碳減排規則，美國很可能在ICAO後續談判中，配合歐盟對華施壓。

　　一位不願透露姓名的民航業人士表示，由於美國在《京都議定書》談判中拒不接受以中國為代表的發展中國家提出的“共同但有區別的責任”原則，即要求發達國家承擔碳減排的大部分責任。“所以，中國能避免利益受損就不錯了，很難獲得國際談判主導權。”該人士感嘆。

　　上述中國民航大學專家説，歐盟等發達國家認為，與歐美民航市場趨於飽和相比，中國民航業增長較快，理應承擔更大的減排責任。

　　該專家解釋道，實際上，在未來數十年全球航空業碳排放量可能翻倍增長之下，最近10年，中國民航業新購機隊的單位噸公里的燃油消耗已經處於國際先進水平，碳排放量低於歐美機齡普遍較高的機隊。

　　建言

　　中國需積極參與國際碳交易立規

　　3月初，空客公司的母公司歐洲宇航防務集團總裁Louis Gallois曾表示，空客受制于中國政府的反制措施，即拒絕批准空客長途客機的訂單。儘管該説法尚未獲得中國官方確認，但歐盟官方表態依然強硬。歐盟輪值主席國丹麥能源大臣馬丁利德高表示，儘管遭到多方反對以及有可能遭遇貿易報復措施，但歐盟不會改變其向在歐盟境內飛行的航班徵收“碳排放稅”的政策。

　　另一方面，歐盟負責氣候變化問題的委員康妮赫澤高的發言人拉德隆提供了一定程度上的靈活性。拉德隆提出，如果中國國內也出臺類似的旨在削減航空碳排放的具體措施，中國進出歐盟的航空公司可以不用向歐盟繳納航空碳稅。這就是所謂的“他國對等措施”。

　　與此相呼應，中國本土碳交易市場建設已有進展。參加應對氣候變化“德班會議”的中國代表團官員此前表示，隨著中國“十二五”期間加強控制溫室氣體排放，中國將建立自己的碳排放交易系統(ETS)，確立自願減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監管辦法。

　　柴海波説，最好的結果是歐盟取消或推遲航空“碳稅”的實施，為中國“十二五”期間逐步建立碳交易的基礎設施留足時間“中國現在很難算清國內航空公司的碳排放底數，也不可能接受發達國家的碳減排核查，在這種前提下，ICAO框架內的談判可能出現僵局，或者讓中國處於被動地位”。

　　錢國強則認為，在ICAO的四個備選方案中“強制抵消航空公司碳排放”對中國最有利。隨著我國《溫室氣體自願減排交易活動管理辦法》有望近期出臺，錢國強舉例稱，這個統一、嚴格的國家標準如果獲得ICAO認可，中國民航公司就可以在本國購買自願減排項目，並到ICAO備案。

　　對於另一個備選方案“限制排放及貿易體系”，錢國強稱，如果要建立跨國的碳排放交易體系，需要一個超主權的國際機構來統籌、監測、處罰，但從多年來的民航業碳減排的國際談判進展看，ICAO的權威性還達不到這一水平。

　　此外，錢國強還説道，跨國碳交易的配額的分配格局背後，是“白花花的銀子”。錢國強解釋稱，排放配額較多的國家，可以將用不完的配額出售獲利；排放配額較少的國家，超出配額的碳排放則需要向他國購買“歐盟和美國絕不會允許中國分配到較多配額，切到更大塊的蛋糕”。

　　多位專家呼籲，在歐盟航空“碳稅”問題上，中國如果採取“以拖待變”“寄望盟國”的戰略，最後就只能接受發達國家定下來的規則，中國應該更積極地參與ICAO框架下的國際碳交易市場的規則制定。