歐盟強徵航空碳稅 雖遭抵制仍不放棄

　　歐洲為什麼要收“天空買路錢”

　　李靜雲(環境保護部政策法規司)

　　2011年3月，歐盟宣佈，從2012年1月1日起，將國際航空業納入歐盟碳排放交易系統，屆時，全球4000多家經營歐洲航線的航空公司均須為碳排放支付“買路錢”，僅中國民航業2012年將為此支付約8億元人民幣。歐盟此舉遭到中國、美國、俄羅斯、印度、巴西、南非、日本等國的強烈反對，但歐盟並未因此而鬆動。

　　歐盟將國際航空業納入歐盟碳排放交易系統已成為歐盟在國際氣候變化談判中的新砝碼。雖然碳減排早已是氣候變化議題下國際航空業的努力方向，但是歐盟這次以強硬態度將國際航空業納入歐盟排放交易系統，卻仍使得國際航空業措手不及，也給航空業敲響警鐘，需著力在更加激烈的國際競爭中化解“碳之痛”。

　　歐盟徵收國際航空碳排放費的核心概念

　　●核心概念是實施航空業碳排放配額，讓進入或離開歐盟境內的所有航班支付“買路錢”

　　歐盟排放交易系統(E U E T S)構成了歐盟氣候政策的主要內容。目前，EU ET S中包括了熱能凈使用量超過20兆瓦的能源和工業部門，涵蓋企業超萬家，溫室氣體排放量佔歐盟溫室氣體排放總量的40%。歐盟對外宣稱的溫室氣體減排的目標是，到2050年將溫室氣體排放量在199年水平的基礎上減少80%。

　　E U E T S是一個“限額與交易”系統，這是一種通過市場機制對某部門碳排放總量進行限制的手段，通常由中央政府所屬機構負責，E U E T S負責運作的是歐盟。“限額與交易”系統是在確定排放總量的基礎上，各排放企業再根據使用情況通過分配或競拍排放量的形式獲得排放許可。企業因為節能減排而産生多餘的排放量可以出售給那些不願或者無法降低排放量的企業。

　　理論上，“限額與交易”系統是最具有成本效益的節能減排手段。通過降低排放量，減排成本低的企業能夠將多餘的排放量出售。建立一個相對合理並且穩定的污染物排放量價格機制是“限額與交易”系統成敗的關鍵。只有形成一個相對合理並且穩定的污染物排放量價格，才能促使企業有積極性加大減排的投入。

　　在人類所導致的全球溫室氣體排放中，航空業目前所佔的比例僅為2%-3%。然而，航空業排放在1990到2006年間增長了98%，增長速度為行業之首。隨著航空出行需求的增長，以及能源等其它行業紛紛採取減碳措施，航空業碳排放量佔人類所導致的全球溫室氣體排放量的比例將會有所增長。據估計，到2020年航空業排放量將達到8億噸，到2050年航空業排放量將佔全球排放總量的10%。

　　長期以來，國際航空業都在積極致力於降低燃料的消耗，此舉最初是為了擴大運營範圍，近年來卻是出於降低成本的需要，同時也是致力於減少溫室氣體排放的善舉。然而航空業所取得的溫室氣體減排的進展多是技術層面的，因為目前的飛行系統已趨成熟，進一步加以完善的餘地有限。在開發開放轉子系統和翼身融合(飛翼)等更具革命性的飛行系統時不僅面臨一些技術難題，而且造價非常昂貴。在沒有實際的壓力下，企業趨利避害的特點使得破解技術難題的動力並不大。

　　另外，由於飛機的運行壽命很長，造成新的飛行系統技術對於現有機隊的影響也非常有限。大型航空公司可能會比較頻繁地更換飛機，但是一些小型航空公司的飛機的使用壽命往往在15到20年左右。結果就是，小型航空公司的飛行系統的技術水平要落後於現有技術水平15年左右。正是出於這點，歐盟認為有必要將國際航空企業納入EU ET S，從而促使航空公司將應對氣候變化的緊迫性體現在其日常運營之中。

　　歐盟徵收國際航空碳排放費政策的一個核心概念是航空業排放配額(簡稱EU A s)。整個國際航空業的配額將以2004-2006年的年平均排放量為基數，再乘上一個百分比。如整個國際航空業在2012年的排放配額的上限是基數的97%。到2014年，排放配額的上限將進一步減至基數的95%。

　　對於每一個航空公司而言，分配給其2012年的配額，取決於該企業2010年的排放量在歐盟的總排放中所佔的比例。在2012年，85%的配額將會是免費發放給各航空公司的。也就是説，如果某航空公司在2012年將維持2010年的航班次數，而且沒有成功地減少排放，那麼它需要購買17 .5%的排放權[1 .00-(0 .850.97)100%]。

　　歐盟徵收國際航空碳排放費政策要求，對往返歐盟國家以及在歐盟內部飛行的航班實行碳排放配額制度，超出的企業需要購買配額，這意味著歐盟和非歐盟國家的所有航空公司都必須購買碳排放許可配額，為其進入或離開歐盟境內的所有航班支付碳排放費用。歐盟徵收國際航空碳排放費政策規定，對於落地到歐洲的航班，從上一站起飛為起點開始算。比如從北京直飛巴黎，算全程 ； 如 果 從 北 京 飛 迪 拜 ， 再 飛 挪威，再飛巴黎，那麼就只算挪威到巴黎那一段。這是對這個政策的一個爭議焦點，因為這會産生溢出現象，即會造成航空公司為減少被徵收碳費而增加轉機的次數，本可以從北京直飛巴黎的，也改成從北京飛迪拜，再飛挪威，再飛巴黎，這實際上又促使增加了碳排放量。歐盟徵收國際航空碳排放費政策的目標雖説是為減少碳排放，結果卻可能是鼓勵轉機而增加碳排放。

　　歐盟強徵航空碳排放費引法律爭議

　　●爭論的焦點主要是圍繞其合法性，這場爭論目前還遠未停止

　　歐盟擬於2012年開始徵收國際航空碳排放費政策公佈後，俄羅斯、印度等國相繼表達了反對乃至反制E U E T S的決心，泰國國際航空公司總裁阿瑪拉南甚至聲稱，歐盟將國際航空業納入其碳排放交易體系是一項“愚蠢的政策”。

　　2011年9月27日，中俄兩國政府對外發佈了反對歐盟將國際航空業納入EU ET S的共同聲明；隨後，在印度新德里，中國與美、俄、印度、巴西、南非、日本等26國共同簽署了有關反對E U E T S的聯合宣言。11月2日，26個非歐盟國家就歐盟的這一計劃正式向國際民航組織提出抗議。

　　針對歐盟強徵航空碳排放費的決定，從一開始就有爭論，爭論的焦點主要是圍繞其合法性，這場爭論目前還遠未停止。2009年12月，代表美國 航 空 業 的 美 國 航 空 運 輸 協 會(A T A )和三家美國的航空公司在倫敦的法院起訴歐盟的這一決定。英國法院認為這個問題涉及到整個歐盟共同體的利益，在2010年5月上訴到歐洲法院(ECJ)。

　　美國航空運輸協會認為歐盟排放交易系統(E U E T S)不應適用於歐盟以外的航空公司。美國航空運輸協會的主要觀點是，EU ET S對非歐盟航空公司的碳排放收費違反了1944年《芝加哥公約》、1997年《京都議定書》和2007年《美國歐盟開放領空協議》。

　　關於《芝加哥公約》，美國的訴求的理由涉及第1條主權原則、第11條領空限制和非歧視原則以及第15條關於收費和第24條關於禁止對燃油徵收海關關稅的規定。美國認為非歐盟航空企業沒有義務為它在第三國領空、公海和領空的飛行承擔碳排放配額。但是，美國的立場可能不能成立，英國法院辯方的立場佔據上方。

　　首先，英國辯方指出，歐盟作為整體不是芝加哥公約的簽署方，所以不受芝加哥公約的制約。如果歐洲法院支持這個觀點，那麼就可以不考慮控方關於芝加哥公約的觀點。

　　其次，即使適用芝加哥公約，要求航空公司為第三國上空的飛行承擔碳排放責任並沒有侵犯第三國的領空主權，因為EU ET S並不影響第三國自由地執行減排措施和決定飛行器進出領空。

　　第三，要求飛入和飛出歐盟的所有航空器承擔碳排放責任也不存在歧視的問題，並不沒有違反《芝加哥公約》第11條的領空限制和非歧視原則。

　　第四，關於《芝加哥公約》第15條的收費的規定。英國辯方認為歐盟碳排放交易系統不構成任何收費，而是一種行政性機制，要求航空公司監督和報告他們的排放情況，並給予他們選擇權，要麼在所給予的配額範圍內運營，要麼超出所給予的配額運行，但是需要購買配額。即使是購買額外的配額，這也不構成《芝加哥公約》第15條意義上的費用。再退一步，即使購買配額被認為是“費用”，也不是因為第15條規定的“只是因為經過或者進出領空”而支付的費用。

　　第五，關於《芝加哥公約》第24條禁止對燃油徵收海關關稅的規定。因為航空器上的燃油始終在飛行器上，不存在進入海關的問題，E U E T S産生的費用並不是海關徵稅。

　　儘管如此，《美國歐盟開放領空協議》還是給美國航空企業一線機會。該雙邊協定的第11條(2)(c)款關於對燃油收稅的規定，明確禁止對燃油消費徵收稅費。美國航空運輸協會指出為排放購買配額構成了“基於燃油消費的收費”。歐洲法院曾經在1999年的一個C-346/97案例中支持瑞典根據燃料的消費對碳排放徵稅，説明對燃油消費的排放收費的確構成了《美國歐盟開放領空協議》所禁止的稅費。

　　此外，美國認為歐盟單邊徵收航空業的碳排放費違反了1997年的《京都議定書》，因為京都議定書規定，各方應當“通過國際民用航空組織”尋求減少航空業碳排放。但是英國辯方指出，京都議定書要求通過國際民用航空組織，但是並沒有要求只通過國際民用航空組織。當然，美國引用京都議定書本身就有一些滑稽，因為眾所週知美國至今還沒有簽署京都議定書。所以這個問題可以忽略。

　　從目前歐美爭辯的結果來看，一個可能的結果是美國關於《芝加哥公約》的訴求失敗，但是關於《美國歐盟開放領空協議》美的爭辯成立，即最 終 結 果 是 ： 國 際 航 空 業 納 入E U E T S這個政策從整體上站住了，但是根據《美歐雙邊開放領空協議》的規定，美國航空企業可以排除在這個政策之外而不用支付碳排放費。也就是説，一方面，美國這個最大的航空團隊不需要向E U E T S支付排放費，而其它國家的航空企業將被納入E U E T S。這也許是中國航空最不希望看到的局面。

　　2011年10月6日，歐洲法院檢察長在其出具的法律意見書中指出，歐盟將國際航空業納入歐盟碳排放交易體系是符合國際法的精神的，也沒有違反國際航空協定。這增加了歐盟成功的希望。儘管這一聲明並不具有法律效力，而且歐洲法院的法官將在晚些時候作出裁決，但是裁決通常是與意見書相符的。

　　2011年10月10日，歐盟委員會氣候行動委員指出，歐洲法院的裁決為航空業納入EU ET S掃清了法律障礙，該項措施將如期于2012年1月1日正式實施。

　　2012年年初，歐洲法院將就美國航空運輸協會訴歐盟一案作出判決。如果判決有利於歐盟的話，航空業將於2012年1月1日被納入歐盟碳排放交易體系。

　　歐盟強徵航空碳排放費的驅動因素

　　●一旦航空業碳排放費開始徵收，歐盟僅2012年就可收穫12億美元資金。對於目前“很差錢”的歐盟來説，這是筆不小的收入

　　11月30日，歐盟氣候變化談判代表梅茨格在德班氣候變化大會上重申，將國際航空業納入歐盟碳排放交易體系的決定“不可更改”。深受債務危機困擾的歐盟，決定冒天下之大不韙，在徵收航空碳稅問題上“一條道走到黑”。這意味著，自2012年1月1日起，所有降落在歐盟機場的航班，均要留下“綠色買路錢”。

　　歐盟在強徵航空碳排放費的法律戰役之中，實際上是輸不起的。因為一旦失敗，歐盟能源政策的核心支柱就會遭到削弱，其在全球氣候變化談判中的領導地位也將受到威脅。

　　面對這麼大的風險，歐盟並不會打無準備之戰。歐盟研究將EU ET S覆蓋到國際航空業的問題時日已久。2009年1月，歐盟第2008/101/EC指令正式宣佈把航空業納入歐盟的碳排放交易權系統，並將包括與歐盟有飛行業務的非歐盟航空運營商。歐盟在第2008/101/EC指令中明確把減少航空業對氣候的影響作為其最基本的動因。這個指令的主要依據是：雖然2006年歐盟溫室氣體的排放量比1990年的水平下降了3%，但是同期國際航空業的排放量卻翻了一番。2012年航空業的碳排放量預計為2300萬噸，並在2020年達到1億2200萬噸。同時，歐盟早在幾年前就向歐盟外各國通報了準備將國際航空業納入E U E T S決定的情況，也就此項決定向歐盟外各國徵求了意見。歐盟將自己置於輸不起的法律戰役之中，我們不禁要問：歐盟為什麼要發動這場戰爭？

　　首先，歐盟此舉的戰略目的是，借助於航空業的國際性，把區域性溫室氣體減排方案擴展到全球範圍，從而顯示其在解決氣候變化問題上的領導權，並強化其運用市場機制減緩氣候變化領域的優勢。

　　其次，歐盟如果成功地將其EU ET S推廣到國際航空業，就有可能為歐盟未來在鋼鐵、電力、水泥等其它行業中推廣實施全球性的行業減排方案鋪平道路，這樣就達到全球共同承擔溫室氣體減排義務的目的。

　　第三，歐盟把國際航空業納入EU ET S將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導地位。以市場為基礎的E U E T S推廣到國際航空業，也必將帶動歐盟的一批新興企業可以在未來全球碳市場中搶佔先機，比如碳檢測、報告和核查業務(M R V )、碳交易和碳金融業務市場。

　　第四，歐盟通過掌握航空業碳排放收費標準的制定權，從而掌控航空運輸業和製造業領域的市場控制權，給外國航空運輸服務商進入歐洲製造了障礙。金融危機後，各國為了保證國內就業、保護貿易利益，都盡可能出口本國服務業，從貿易角度，歐盟有削弱他國企業競爭力的目的，如果將航空業納入歐盟交易體系，歐盟既是裁判員，同時其公司和盟外國家公司又都是運動員，歐盟可以通過各種手段，在操作層面向歐盟內企業給予傾斜。

　　第五，歐盟此舉是解決歐洲航空業競爭力的實際問題。如果只有歐洲的航空企業需承擔溫室氣體的減排任務，而非歐盟的航空公司不承擔任何減排負擔，那麼歐盟航空公司的運營成本將在同等條件下高於歐盟以外的航空公司。在競爭十分激烈的國際航空市場中，這個額外的碳成本將使歐盟航空公司處於不利的競爭地位。如果歐盟徵收的航空業碳排放費是以稅費的形式收取，將會直接進入歐盟的“國庫”中，如何使用就不是他國能控制的。歐盟有可能將這筆資金用於航空公司的碳減排，實際上就是變相給歐盟內的航空公司予以補貼。即使是用於航空節油技術研發，也是讓歐盟自己的航空公司更有競爭力。

　　第六，徵收航空業碳排放費收入可觀。據業內人士預估，一旦航空業碳排放費開始徵收，僅2012年歐盟就可收穫12億美元資金。對於目前“很差錢”的歐盟來説，這是筆不小的收入。

　　總之，為顯示其在國際政策、市場機制和國際氣候變化談判中的領導權，以及對歐盟航空業競爭力的擔憂，是歐盟如此堅決地要把國際航空業納入EU ET S的核心驅動因素。

　　中國航空企業的博弈對策

　　●首先利用法律手段啟動法律訴訟程序，再是建立自主減排政策打造低碳形象

　　在德班氣候峰會上，“77國集團+中國”和“基礎四國”在發言時均表示，歐盟將國際航空業排放納入歐盟碳排放交易體系，違反了《聯合國氣候變化框架公約》的原則和規定，將損害國際社會合作應對氣候變化的努力。但歐盟看來心意已決。在11月30日舉行的德班氣候變化大會歐盟代表團新聞會上，歐盟氣候變化談判代表梅茨格説，徵收航空業碳排放費的決定是基於歐盟區域內法規，即“國內法”而作出，不管如何，歐盟都會執行。

　　歐盟的這一決定讓很多國家“很受傷”。國際航空運輸協會此前測算，歐盟如果執行這一決定，第一年進出歐盟的航空公司需要為碳排放繳納的費用將會使得航空業的成本增加35億歐元，並且這一數字會逐年遞增。歐盟此舉無疑也將大大增加中國民航業的運營成本，據中航協預計，中國民航業僅2012年就將支付約8億元人民幣成本，到2020年時則將增至30億元人民幣，9年累計支出約176億元人民幣。中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬元人民幣的額外成本。

　　2011年3月中旬，中國航空運輸協會(CA T A )代表中國航空公司對歐盟提出嚴正聲明，反對這種單邊主義作法。2011年10月19日，中國航空運輸協會代表我國航空公司與歐盟代表交涉未果，堅定了對歐盟E T S提出法律訴訟的決心，並表示將於今年年底之前採取“法律行動”。

　　當前，中國應當積極應對，爭取有利於航空業發展的空間。首先應利用法律手段，並且應儘快啟動法律訴訟程序。因為通過起訴可以對歐盟産生壓力，促進歐盟和中國進行對話和協商。法律訴訟方式上可以參照美國的模式，由航空協會和航空企業聯合起訴。在爭辯理由的選擇上，引用芝加哥公約條款的難度較大，美國的案例也説明了這一點。

　　中國一方面可以在法律訴訟以及政治談判上展開行動，另一方面，在國內建立航空企業自主減排政策，從管理方式、制度結構、技術應用和市場手段上等方面做好充分準備，分階段配合國內自主減排目標實現行業減排。中國航空企業要著眼未來，必須要打造低碳的形象，才能在未來更有競爭力。