一段時間以來,社會組織違紀違規現象不時被曝光。社會組織作為協同參與社會管理的一個重要組成部分,似乎難當重任。

　　今年5月,中共中央政治局召開會議,研究加強和創新社會管理問題。會議強調,加強非公有制經濟組織、社會組織服務管理。

　　如何加強和創新社會組織管理,成為加強和創新社會管理工作中的一個重要課題。

　　為何經濟總量愈來愈大,社會問題越來越多?中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的看法是,作為上層建築的政府,服務和管理方式不改革,將不堪重負,難以承受,所以要推動“萬能政府”向“有限政府”轉變。

　　“萬能政府”如何轉變為“有限政府”?“有限政府”職責之外的部分由誰來履行?今年3月通過的“十二五”規劃中已經給出了答案——要“培育扶持和依法管理社會組織,支持、引導其參與社會管理和服務”。

　　然而,目前社會組織的現狀卻是,由於長期缺少良好的成長環境,這些社會組織仍存在著資金使用不透明、財務管理不規範、從業人員不專業、服務模式不清晰等諸多問題,不僅難以承擔更多的社會管理職責,反而還常常滋生出某些社會問題和矛盾來。

　　專家認為,增加對社會組織的扶持培育力度,同時改變、增強對社會組織的監管,已成加強和創新社會管理課題中刻不容緩之舉。

　　社會組織管理力量薄弱

　　官文賓是福建省廈門市一家公益助學組織的負責人,他所在的公益組織成立於2006年,從2009年開始推出了名為“班班有個圖書角”的助學項目,向中國偏遠山區和城市打工子弟學校捐贈圖書。至今已為11個省區45所學校送去4萬多冊課外圖書。

　　然而,有兩件事至今仍橫在這個公益組織面前:其一是官文賓想引入外部專業審計對組織的財務進行監管,卻尷尬于既不能使用非營利組織的審計標準,又不能使用企業的審計標準；其二是接受捐款時無法開出免稅的捐贈發票,只能走納稅程序。

　　阻礙這兩件事進行的問題在於,這個組織一直沒能通過民政部門的註冊。而不能註冊的根源在於,找不到一個能夠挂靠的主管單位。幾年內,官文賓訪遍從省一級到區一級多個政府部門,但均未能成功為這家公益組織找到“家長”。

　　《法制日報》記者從多名社會組織工作人員處了解到,地方政府部門一般不願意成為社會組織的業務主管部門,其中原因在於,一是無利可圖,二是徒增責任。在此背景下,大部分無法通過民政部門註冊的社會組織,有的在工商部門登記為企業,按章納稅；更多的則連公司都不註冊,成為黑戶。

　　民政部公佈的數據顯示,截至2010年,我國在民政部門註冊的社會組織約44萬個,其中社會團體24.3萬個,民辦非企業單位19.5萬個,基金會2600多個。而據中央編譯局副局長俞可平估計,在中國實際存在的社會組織可能超過300萬,且年均增長率在8%至10%。這意味著,近九成民間組織處於“非法狀態”。　

　　由登記管理機關和業務主管單位分別對社會組織實施管理,這是我國對社會組織採取的雙重負責管理制度。這種管理制度是在分散社會組織管理失范風險的理念下形成的。但是,在社會組織快速增長的今天,這種管理制度的局限性和滯後性也逐漸顯露出來。

　　中南大學政治學與行政管理學院副教授董文琪認為,“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境。一方面,主管單位作為社會組織成立的審查者和業務指導者,難以平衡和履行其對社會組織的管理職責、程度和方式,容易走向無為放縱或積極干預這兩個極端；另一方面,這種管理制度還導致登記管理機關的管理無力,因為我國法律未對各級民政部門如何承擔社會組織的成立、變更、登出的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監管職責給予切實的財政支持和賦權。民政部門作為社會組織的登記管理機關,在對社會組織依法實施管理時,普遍面臨著權力有限、力量薄弱等問題。

　　在這樣的機制之下,挪用善款、內部交易等各種問題頻頻發生在各種合法或非法社會組織中,其中較早的一個例子曾轟動一時——全國牙防組違規認證,違規認證收入218萬元。而最近的例子是,今年6月,民政部取締了一個名為“全國高科技協作組織”的社會組織。經查明,該組織的部分分支機構打著國家機關的名義在各地行詐騙斂財之舉,不僅損害人們經濟利益,還影響了國家機關形象。

　　社會組織需要放開培養

　　社會組織的職責本義在於幫助政府分擔社會管理任務,然而從目前的情況看,國內社會組織本身常成為社會問題産生的根源。如何改善社會組織的現狀?《法制日報》記者注意到,無論從正在進行的立法還是從各級領導人的言論中看,“放”、“養”已經成為加強和創新社會組織管理的一種共識。

　　民政部最新消息顯示,《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》修訂草案的徵求意見已經結束,“新規”沒有再出現關於業務主管單位的規定,僅規定:各級人民政府及其有關部門應當支持基金會依法開展活動,在各自職責範圍內,做好業務指導和相關管理工作。

　　近日,民政部部長李立國在一次講話中發出了同樣的信號:“對公益慈善、社會福利、社會服務等類社會組織可履行登記管理和業務主管一體化職能。”這意味著,大量因找不到主管單位而無法註冊的“非法社會組織”,將有望被“正名”。

　　今年3月通過的“十二五”規劃中,也提出要“培育扶持和依法管理社會組織,支持、引導其參與社會管理和服務。”有分析稱,在“十二五”規劃這種國家層面的發展計劃中專門提及“社會組織”並作出解釋,還是前所未有的。

　　放開註冊只是第一步。在很多公益界人士看來,社會組織之所以發展緩慢,原因就在於“手中無權,囊中無錢”。清華大學創新與社會責任研究中心主任鄧國勝在接受《法制日報》記者採訪時説:“註冊僅僅只是解決身份問題,中國社會組織的發展還需要政府提供更多的支持。特別是資金與人力政策方面的支持。”

　　“可以通過購買社會組織服務,通過稅收減免稅優惠,通過解決社會組織的員工社會福利與保障,包括加強對社會組織的培訓與能力建設等措施來穩步推動社會組織的發展。”鄧國勝進一步解釋説,在政策放開之後,要考慮怎樣培養社會組織。

　　社會組織如何“管”“用”

　　放開社會組織的註冊,再通過政策加以培養,最終的目的是要祛除社會組織所産生的負面效果,最終使其能夠真正規範發展,參與到社會管理之中。

　　但是,在社會組織真正能夠為社會所用之前,還有許多“管”的工作需要做。調整社會組織註冊門檻的消息傳出後,社會各界最大的疑問在於,這一政策一旦正式開始施行,中國的社會組織註冊會不會出現一次“井噴”?相關的管理部門是否做好了準備?

　　在鄧國勝看來,這樣的“井噴”暫時還不會出現,一者民政部門會逐步放開,二者社會本身也並未完全準備好。

　　“清晰的項目服務模式、穩定專業的全職團隊、良好的外部公關運營能力、公開透明及時的財務制度。”在官文賓看來,社會組織的確並非全部都做好了準備。“一個成熟的社會組織,需要兼具以上4點,但目前國內還有很大一部分社會組織尚不能達到這樣的標準,這將為註冊後的運營埋下隱患”。

　　“從‘嚴審批、寬監管’向‘寬審批、嚴監管’模式的徹底轉變。這對民政部門提出了更大的挑戰。目前管理部門的人力與資金匱乏,監管能力遠遠跟不上社會組織的發展。在有的省份,民政系統中負責社會組織監管的部門只有十幾個、幾十個人,面對成千上萬的社會組織,根本管不過來。”鄧國勝説,鋻於存在這樣的困境,“一方面需要發揮社會監督的作用,另一方面政府部門也需要加強這方面的機構建設,提升政府部門管理社會組織的能力”。

　　在社會組織實踐者官文賓看來,管起來其實也並非太難,關鍵在於管理部門要轉變思路:“管,不意味著干涉內部事務,管理部門只需管好財務這關,確定這個組織不是挂羊頭賣狗肉,打著公益的旗號在賺錢。其餘的,留給社會組織自己去競爭,在競爭中逐漸産生自律和互相監督。”

　　“加大對非法、違法、違紀社會組織的查處力度,打擊邪教組織、黑社會性質組織、非法傳銷組織和社會敵對組織,加強對社會組織活動的依法監管,形成社會組織自我發展、自我管理、自我教育、自我約束的運行機制,最終要讓社會組織服務經濟社會發展,推進管理體制創新,建立法制健全、管理規範、分類管理、分級負責的社會組織管理體系。”這是中國社會科學院社會學研究所所長李培林在十一屆全國人大常委會專題講座第二十二講上,對如何“管”、“用”社會組織作出的解釋。本報記者范傳貴