姜明安

　　讓公開制度化

　　姜明安

　　要真正實現“三公”經費公開的目標，切實發揮“三公”經費公開的應有作用，我們還有很長的路要走

　　“三公”經費公開，是建設法治政府的要求。法治政府的基本要素之一是公開、透明。只有公開、透明，才能防止公權力濫用，防止政府官員腐敗，保障政府的廉政、勤政。

　　“三公”經費公開，是推進民主政治建設的需要。民主政治的基本涵義是人民當家作主，而保障人民對國家事務有充分的知情權是人民當家作主的基本前提。人民如果沒有對國家事務的知情權，政府如果對每年納稅人的錢都用於何處，有多少用於政府本身的運作：因公務出國、購車和接待等，都要向人民保密，那人民當家作主就很難真正實現，民主政治就很難有切實的保障。

　　“三公”經費公開，是維繫人民對政府的信任，消除隔閡，構建和諧關係的需要。政府要獲得人民的信任，不僅要實實在在地做到廉政、勤政，而且要讓老百姓切切實實感受到政府的廉政、勤政。因此，政府就必須誠懇地將“三公”經費向老百姓公開，給老百姓一個明白的清單。只有這樣，人民才會信任政府，否則就會引起議論和猜疑，甚至有人會散佈不實言論誤導公眾，從而導致政府與人民之間的隔閡、矛盾，動搖執政黨的執政地位。

　　現在，人們對“三公”經費公開的意義都有了比較清醒的認識，並且已經邁出了可喜的第一步。但是，這僅僅只是第一步，要真正實現“三公”經費公開的目標，切實發揮“三公”經費公開的應有作用，我們還有很長的路要走，有很艱巨的工作要做。

　　首先，我們應推進“三公”經費公開的制度化和規範化。目前，中央各部門“三公”經費公開只是源於國務院常務會議的一個決定，且該決定對公開的範圍，公開的廣度、深度，公開的方式，公開數據的説明缺乏統一的、具體的和規範化的要求，從而使現在各部門公開的內容、樣式五花八門，有的僅僅只是應付差事地公開很抽象的幾組數據，信息量非常有限。要改變這種情況，必須通過制定專門法律、法規或修改現行法律（如預算法）、法規（如政府信息公開條例），使“三公”經費公開制度化、規範化。

　　其次，應推進對已公開的“三公”經費的審查，包括審查其真實性、合法性與合理性，從中發現“三公”經費制度運作乃至整個政府行政運作中的問題，探討治理、改進的對策。這個工作必須由專門的機構來做。對此，除了應切實加強各級人大財政預算專門委員會的審查力度外，還應鼓勵相關民間專門組織來從事這項工作。在政策上支持相關民間專門組織對政府“三公”經費進行深入細緻的比較分析，包括對不同部門不同年度的“三公”經費進行縱向比較分析，以及對同一年度不同部門、不同地區，甚至不同國度的“三公”經費進行橫向比較分析，從中發現問題，並向社會公開發佈分析報告。

　　再次，還應建立“三公”經費公開方面的監督問責制度，對不依法定要求和規定期限、規定範圍、規定方式、規定途徑公佈“三公”經費的部門和地方，不僅要追究直接責任人員的責任，還要對相應部門、地方的主要負責人和主管負責人問責。沒有嚴格的問責制，“三公”經費公開制度就可能流於形式，甚至會一個部門接一個部門地退出，整個制度逐漸無聲無息地走向消逝。

　　最後，需要健全、完善整個政府信息公開制度，特別是政務公開制度，包括整個預算決算的公開制度、政府重大決策內容和過程的公開制度、行政立法和執法信息的公開制度。為此，必須制定統一的政務信息公開法，並建立人民法院對政務信息公開行為的司法審查和監督制度。沒有整個政務信息公開制度的建立和完善，“三公”經費公開制度孤軍深入是難以取得全面和持久的成效的。

　　（作者為北京大學法學院教授）

　　政府因透明而進步

　　王敬波

　　“三公”經費的公開，不僅直接觸及政府信息公開的核心，而且可以在一定程度上推動政府財政預決算體制的改革，進而推動政府工作機制的完善

　　雖然公眾對政府部門擠牙膏一樣的信息公開頗有微詞，但是無論如何，我們都應該為這些姍姍來遲的財政信息公開而鼓掌喝彩。更加開放、更加透明的政府是世界趨勢，在全球化的浪潮下，中國政府亦不能置身事外。

　　打造透明政府是建設法治政府的基本前提，是保障公民及時有效地行使監督權的必由之路。財政預決算信息的公開，不僅有利於規範政府及其公務人員行使行政權力的行為，同時也推動政府厲行節約，講求效益。

　　政府部門公開“三公”經費的行為值得肯定，但是還有相當部分的政府部門沒有履行法定的公開義務。為進一步推動政府財政信息的公開，需要從以下幾個方面入手：

　　首先，政府需要進一步轉變觀念。政府是人民的代理人，政府履行的權力來自人民，人民享有政府信息的知情權天經地義，政府官員要改變公開政府信息是對民眾的恩賜的陳舊觀念，認識到公開包括財政信息在內的政府信息是法定義務，無可推卸。

　　其次，需要改革完善預決算體制。預決算的科目設置和標準應當更加科學和符合實際情況，這樣不僅有助於保證財政經費的科學、合理使用，也為預決算的公開掃清障礙。預決算的科目設置也應當更加清晰明了，交給人大代表和社會公眾一份深奧難懂的預決算報告是對納稅人的愚弄。

　　第三，強化財政預算的權威性。很多政府部門不願意公開財政信息，一個很重要的原因是政府部門預算與決算差異很大，政府財政預算的權威性不足、監督不力，在實際工作中經費的使用隨意性比較強。實踐中政府工作的計劃性不足，財政預算的編制比較隨意，實施起來經常變動。需要進一步強化政府預算的權威性和政府工作的計劃性。

　　第四，保障預決算信息公開的嚴肅性。對於在公開中造假、數字遊戲，隱形處理政府信息的行為，必須嚴格追究法律責任。拒絕公開預決算信息是違法行為，公開虛假的信息也是違法行為，對於這種違法行為，相關部門要啟動責任追究，否則信息公開就會變為數字遊戲。

　　第五，進一步細化財政預決算信息公開的標準，統一部門財政信息公開的內容，避免政府部門敷衍了事。從已經公開財政信息的政府部門看，公開的內容差異很大，有的比較詳細，有的很粗疏。國務院主管政府信息公開的機構應當組織制定標準，儘量詳細地公開財政信息，尤其是“三公”經費的接待人數、出訪人員、公車數量等。

　　“三公”經費的公開，牽一髮動全身，不僅直接觸及政府信息公開的核心，而且可以在一定程度上推動政府財政預決算體制的改革，進而推動政府工作機制的完善。將信息公開與政府日常工作緊密結合，可以有效地提高政府工作效率和效能，促進政府各項管理工作的精細化和科學化。通過信息公開服務公眾社會生活，滿足公眾知情權，營造公平的市場環境，服務經濟社會發展。信息公開通過構建政府和公眾的互動平臺，暢通公眾參政議政的途徑和渠道，社會和諧和穩定的目標自然就實現了。

　　同時，政府信息公開也是展示我國政府良好國際形象的重要途徑。在全球化背景下，政府信息的透明和公開，對國際媒體開放國門，是一個負責任的大國勇於擔當的表現，也是大國崛起應有的氣度和自信。

　　（作者為中國政法大學法治政府研究院副院長、教授）

　　公開，反腐利器

　　李永忠

　　“三公”公開，成為當下構建法治政府、責任政府和透明政府的有力抓手，也是建設廉潔政府、廉價政府、效能政府的重要內容

　　按照國務院的統一部署，中央各部門正陸續公開各自的“三公”情況，向透明政府、廉潔政府、效能政府的目標邁出了新的步伐。在全面推進中國特色社會主義的新的歷史條件下，特別是面對“依然嚴峻”的反腐敗形勢和“依然繁重”的反腐敗任務，“三公”公開很有必要且相當緊迫。

　　首先，“三公”公開是廉潔政府的標識化。列寧曾經説：“沒有公開性而談民主是很可笑的”。民主是黨的生命所在，公開是社會主義的力量所在，監督是權力安全運行的關鍵所在。公開與民主、監督，被稱為法治社會的三塊基石，也是廉潔政治的三個標識。“三公”公開，成為當下構建法治政府、責任政府和透明政府的有力抓手，也是建設廉潔政府、節儉政府、效能政府的重要內容。“三公”消費，從表面上看似乎不如貪污受賄那樣的腐敗危害深重，但是，正如溫家寶總理指出，公款吃喝、公車私用、公費出國，其實也關係到整個反腐敗。

　　其次，“三公”公開是政務公開的具體化。公民社會、信息時代，公共需求多元化。與此相適應，政府提供公共服務，不僅需要多元化，還必須便捷化、細分化、具體化。當前，一方面政務公開的領域很寬、內容很多，群眾期望值也很高，另一方面政務公開不全面、不真實、不具體的問題還突出存在。“三公”公開，則是當前深化政務公開的重要突破口。通過“三公”公開，對增強公共財政的透明度，促進行政成本節約，提高財政資金使用效益，進而深化、細化部門政務公開的內容，拓展、創新部門政務公開的形式，積累政務公開的經驗和規律，推動政務公開提質提效，意義重大。

　　第三，“三公”公開是國際慣例的常態化。255年前，瑞典就以法律保障國民有權閱讀和查詢包括財務信息在內的政府任何文件。目前，北歐國家公共部門的一切開支，毎一筆經費的去向和毎一個公務員的收入財産都是公開的。不論是西方發達國家，還是新興國家，都把“三公”等政務信息公開作為一項基礎制度在廣泛實踐和推行，而且《聯合國反腐敗公約》把政務公開和財産申報制度作為各締約國的一項共同國際義務。“三公”公開，成為大多數國家實現善治的通用法則，也是反腐倡廉的重要利器。

　　“三公”公開，作為公權透明運行的一種程序和機制，正在積極推進。但是，公佈的程度、進度、效度受到公眾的質疑。公眾期待從善治的高度，從創新公共管理的高度，從破解考驗和危險的高度，來深化政務公開。

　　一是增強公開的信心和決心。各級各部門要把“三公”公開，作為法定義務來履行，優化接受公眾監督的態度和決心，不能把公開限于流程、流於形式、走走過場，而要從破解長期複雜的“四大考驗”和更加尖銳的“四大危險”的角度，加強頂層設計和整體規劃。

　　二是拓寬公開的領域和內容。公開應不斷延伸，逐步深化，從國家機關到中央機關，從政務公開到黨務公開（各級黨費、幹部選任信息），從機關單位信息公開到黨政幹部財産公開，從部門“三公”公開到公費醫療、公款建房、部門福利公開，為最終建立財産公開制度奠定基礎，創造條件。

　　三是確保公開的真實和及時。“三公”公開，真實是生命，及時是關鍵。虛假的公開，不如不公開；左顧右盼、避重就輕、遮遮掩掩的公開，多為走形式的公開；遲到的公開，不是真正的公開。各級各部門的主要領導，應是確保公開真實性和及時性的第一責任人；各部門財務主管，應是確保公開真實性和及時性的直接責任人。

　　四是嚴格實行公開的責任制和問責制。“三公”公開不是走過場，不能當兒戲。必須實行明確的責任制和嚴肅的問責制。

　　五是實現常態化、制度化和規範化。要從改革權力結構的角度，著眼公開的長效機制建設，讓公開進入正常的監督通道和公序良俗，讓百姓看得懂、讀得明、信得過，達到政府與公眾的良性互動，最終以實現群眾的滿意作為“三公”公開的根本出發點和歸宿點。

　　（作者為中國紀檢監察學院副院長）

　　打造節儉政府

　　辛鳴

　　如果説政府“三公”支出的不規範算作一種病的話，先把病暴露出來總好過諱疾忌醫。在此基礎上，逐步做到公開內容更真實、更全面、更細化、更規範

　　關於“三公”消費治理，溫家寶總理曾講過，第一要公開透明，第二是民主監督。確實，公開只是第一步，至於把公開的行動落到實處，把公開的結果納入問責，讓那些部門不敢不公開、不敢假公開、不敢敷衍了事，就要靠民主監督了。

　　就形式而言，民主監督是一種群眾性的監督。群眾的眼睛是雪亮的，有些政府部門在公開“三公”經費時煞費苦心地把公佈時間放在週末快下班時、把公佈的內容置於網站不顯眼的位置，這些小伎倆、小算盤是不可能瞞過群眾的。群眾的智慧是無窮的，縱使一些部門不公佈細節，群眾也能還原出細節來。當一個部門的公車經費超乎尋常時，群眾能算出原來他們的汽車竟然要一個星期換一次輪胎，“這車也太費鞋吧”。群眾的力量更是不可限量的，據説一些部門也有嚴格的“保密規定”以防止一些不想見人的行為被曝光，但總是按下葫蘆起了瓢。為什麼？其實很簡單，因為廣大幹部本來就生活在人民群眾之中，還有什麼“秘密”可保得住？

　　就本質而言，民主監督更是一種權力監督。民主監督從權力運行的形式上看，是從下到上的監督，但民主監督絕對不是“説了白説”僅供參考的意見。

　　現代社會政府的權力，是民眾對自己權力的一種讓渡。但人民群眾讓渡出了權力，卻收回了權利，而且讓渡的只是部分權力，最高權力依然在人民手中。因此，在做得對與錯、好與壞，該不該做、允不允許做等方面，政府應依法接受人民群眾監督。

　　當然，要想讓民主監督理論上的巨大作用真正在現實中體現出來，還需為其創造有利條件、營造良好環境。

　　首先，要形成民主監督的氛圍。“萬物盡秋氣，一室難為春”，在今天中，民主監督的現狀仍然不容樂觀。一些政府部門不願意、不屑于接受民主監督，公開的數字雲山霧罩，甚至以各種藉口阻止民主監督，對一些行使民主監督權的群眾動輒扣帽子、打棍子乃至打擊報復。然而，既然花錢的權力是人民群眾賦予的，花的錢又是大家交的稅，政府就有責任也有義務給群眾一個明白賬。我國尚處在社會主義初級階段，精打細算的老百姓怎能養得起、又怎會願意去養花錢“大手大腳”的政府？

　　其次，要健全民主監督的制度。“還是制度靠得住”，科學的制度才能保障人民群眾充分發揚社會主義民主，行使民主監督的權利。要建立健全保護民主監督的制度，讓人民群眾敢監督；建立健全具有可操作性的監督實施制度，讓人民群眾能監督；建立健全民主監督的追究問責制度，讓人民群眾的監督真正管用等等。通過制度的建立健全，使監督方和被監督方都有章可循，按章辦事，確保民主監督正常有效運行。

　　再次，要重視民主監督的協同。“一個好漢三個幫”，民主監督真正能夠發揮最大功效，離不開與其它監督形式的協同。如果民主監督與法律監督、行政監督、黨內監督、政府自我監督等形式有機結合起來，形成廣覆蓋、多層面、全方位的監督網絡，將會更好地發揮民主監督的整體效應，使民主監督的渠道更加暢通，措施更加有力，效果更加彰顯。

　　最後，近期民主監督的重點應該放在促公開上。如果説政府“三公”支出的不規範算作一種病的話，先把病暴露出來總好過諱疾忌醫。在此基礎上，逐步做到公開內容更真實、更全面、更細化、更規範。

　　從長期來看，民主監督並不僅僅滿足於治病救人，其根本目標是防患于未然，是“強身健體”。要通過民主監督，讓政府部門運行更規範、更高效，不僅要建設一個廉潔的政府，還要建設一個節儉的政府。

　　（作者為中共中央黨校教授）