評論：讓“財政透明”成為推動“政改”突破口

CFP供圖

　　預算不透明、考慮民眾意願不多、支出科目太籠統、人大代表專業知識缺乏等，是現行財政體制的核心弊端；財政改革和行政體制改革必須齊頭並進，才能互動雙贏；無財不政“財“政”攸關，把財政體制改革當作政治體制改革的穩妥切口的思路正成為共識。

　　“十二五”規劃綱要提出“積極穩妥推進政治體制改革”。有關專家認為，財政改革是當今改革的最佳突破口之一。中央可以把財政公開作為改革多米諾骨牌中的首張，然後帶動預算體制改革，影響行政管理體制改革，並切入政治體制改革。

　　以財政公開帶動預算體制改革

　　《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008年5月實施，財政公開的步伐陡然得以加快。財政公開尊重了公眾的知情權，使得資金使用可以接受外部監督，給政府部門花錢套上了“緊箍咒”，受到強烈關注與普遍讚揚。廣州市財政局2009年10月網上公佈114個部門的預算，往常每月點擊量不超過3萬次，公開後因一天點擊量達4萬多次而曾陷於癱瘓。

　　更有實質意義的財政公開，是在預算方案確定之前的“公開”。浙江省台州管轄的溫嶺市五年前即開國內先河，在鄉鎮試點“參與式預算”。這個市的市委領導向記者介紹，現在已在全市鄉鎮推開並形成了多種模式。比如，新河鎮在鎮人大代表大會最後票決預算修正案前，增加了人大代表大會辯論程序。澤國鎮在鎮人大代表審議之前，通過公開搖號等形式産生民意代表，投票決定財政資金投向哪些建設項目。

　　預算不透明、考慮民眾意願不多、支出科目太籠統、人大代表專業知識缺乏等，是現行財政體制的核心弊端。據記者調查，目前國內大部分地方的各級政府還沒有推行財務公開，主要原因有三：一是“不想公開”。部分官員擔心職務消費利益受損，腐敗空間壓縮；二是“不願先公開”。大家都處於觀望狀態，不做出頭鳥；三是“不能公開”。

　　廣西柳城縣縣長牛繼昌反映，同是鄉鎮長，柳城縣和一墻之隔柳州市區津貼收入要差一倍。記者採訪的浙江樂清等地的公務員津貼補貼一年人均過6萬，而柳城、湖南祁東等縣只有萬餘。再如公車預算，柳城縣一年車均約7000元，祁東縣一年約8000元，浙江的樂清約2.5萬元。很多官員擔心，公開以後，就會使存在不同行政層級、不同地區、不同行業的財政保障水平，以及公務員、教師的收入差距全部曝光，引發更大的社會矛盾。

　　以財政改革帶動行政管理體制改革

　　湖南省今年全省推行財政“省管縣”，資金撥付精簡了地市環節，不少縣幹部反映“現在，市刮縣失去空間了，雁過拔毛的可能性不存在了。“省管縣”財政改革連鎖觸動行政管理體制改革。這一點在較早推行這項改革的浙江省特別明顯。2009年，在此前多輪對部分縣“放權”之後，浙江出臺了全國首部推進“擴權強縣”的省級政府規章，443項省級審批權限一次性下放到縣(市)，被稱為“浙江最大一次權力下放”。省財政廳地方預算處處長倪學軍介紹，正是財政管理向縣級放權，打開了行政審批放權的空間，極大地刺激了縣域經濟的發展。

　　“公務接待、公車使用、公費旅遊”等居高不下，浪費財政資金，助長腐敗，損害執政形象，是行政管理體制的一個頑症。湖南省公安廳從2009年以來，為了解決接待中講排場、奢侈浪費和互相攀比現象，廳黨組決定從省委常委、公安廳長李江開始，每月將廳領導與各處室的接待費面向全廳幹部職工公開，效果立竿見影，緊鄰公安廳的三家高檔餐館生意一天不如一天，只好將門面轉讓出去。記者從公安廳紀委了解到，實施以來接待費用降了四成，節儉風氣正在形成，公眾形象也得到提升。

　　決策前“拍腦袋”，決策時“拍胸脯”，出了問題“拍屁股”走人，留下一堆問題和債務，類似政府決策禍患無窮。記者採訪的湖南、廣西等中西部很多地區，近年來對鄉鎮實行“鄉財縣管鄉用”，取消了鄉鎮財政的舉債權，有力扭轉了鄉鎮不顧實際盲目決策、債務急劇膨脹的現象。2009年，浙江省委組織部和財政等部門合作，設置政府負債率等指標警戒線，同時把“政府性債務負債率和債務率”納入黨政領導班子實績分析評價指標體系，列入審計範圍。截至2009年底，浙江省政府性債務負債率20.15%，並且向社會公開，成為在國內債務控制得比較好的省份。

　　眾多采訪對象向記者反映，這兩項改革必須齊頭並進，才能互動雙贏。行政體制改革不到位，財政改革也要被拖後腿。反映最突出的現象，乃是財政部門預算之所以難以執行、決算往往拖延到第二年下半年，在於各級政府年中出臺的政策太多、領導超出計劃的事情做得太多，這就導致支出膨脹，預算缺乏剛性約束。再如，從中央各部門的行政審批權力太大且不透明，使得專項轉移支付資金撥付過程中的浪費與腐敗現象突出，地方政府怨聲載道。

　　以“財改”推動“政改”正成為共識

　　無財不政，“財”“政”攸關。把財政體制改革當作政治體制改革的穩妥切口的思路正成為共識。財政部財政科學研究所所長賈康接受記者採訪時指出，中國可以通過推進理財的民主化、法制化首先是相關信息透明度的提高，然後是這方面一系列相關制度建設，包括人大審議預算制度權力的落實，從而通過理財的民主化、法制化，拉動經濟和社會生活的民主化、法制化、現代化。他認為，這就是中國今後“打開漸進改革潛力空間的具體路徑”。

　　據《經濟參考報》記者詳細調查，以“財改”推動“政改”的“共識”主要支撐是，越來越多的中國人認識到，民主的核心不僅僅是直接選舉，還在於“預算民主”，即國家的錢怎麼花。政改的目的是促進社會的公平、正義，而財政體制改革正可以“牽一髮動全身”，對解決助長高房價的“土地財政”、各利益階層分配不公、腐敗問題等當今社會的難點問題，都能起到牽製作用，因為這些問題背後都隱藏著財政體制的根源。此外，財政改革不會造成社會動蕩。有人比喻，財政改革可稱作“要錢不要命”的溫和式改革。

　　賈康等學者向記者介紹，1880年前，美國雖然建立了直接選舉和三權分立制度，但政府機關腐敗滿天飛的現象突出存在。1880到1920年，美國經歷了一個所謂“進步時代”，期間美國並沒有正面展開看起來很激進的政改，而是主要從建立精細的預算制度、嚴格約束政府支出入手，並配以輿論監督等表達機制，走過了這個混沌時期。雖然中美政治制度不一樣，但美國做法不無啟示。

　　尤為關鍵的是，財政體制改革能夠擴大公民的政治參與，推動社會的民主化程度，塑造執政者的民主形象。國內在財政公開等方面的探索，往往被境外解讀為“中國政治透明揭開新篇章”。溫嶺市委書記葉海燕告訴記者，財政預算方面的審查權利一部分讓渡給人大代表與民眾後，“官員的權利變小了，市委、政府的壓力大了”。但人大、政府、代表、公眾之間建立起了有效的對話機制；同時，政府的行為更有合法性了，為民辦事效率提高了，有的事情政府沒錢做，公眾也能夠理解，而不像以往常抱怨政府“無能”、“腐敗”或“不公平”；此外，法律賦予的人大審議預算權較好落實。

　　實施以“財改”推進“政改”的改革思路，這條路徑絕不會一帆風順，能否成功的關鍵，乃在於中央要強力推進財政體制改革的同時，加強行政管理體制乃至幹部人事制度改革的互動，從而壓制各級政府與領導幹部的利益空間，破除改革的阻力。

　　問題

　　財權事權不匹配“部門割據”阻調控

　　《經濟參考報》記者在浙江、湖南、北京、廣西等地調查發現，分稅制財政體制在運行中存在這樣一些問題：財力相對集中在中央，事權分散在地方，導致一些基層政府為應對各項發展目標而不堪重負；中央一些部門財權過大、專項轉移支付比重過高的問題，造成中央調控偏離均衡地區差距的初衷，引起不少地方政府的不滿；公共財政使用中普遍缺乏有效監督，又加劇了這些矛盾的産生。

　　地方幹部反映財權事權不匹配

　　全國人大常委會預算工作委員會研究室主任馮鍵認為，分稅制財政體制中事權劃分最大問題是：財力相對集中在中央、省級，事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在了縣市基層政府身上，而基層政府可支配財力又很少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。

　　“財權和事權最不匹配的地方就是教育。”湖南省衡陽市祁東縣縣長雷高飛説，全縣397所學校，必須拆除重建的D級危房近9萬平米，加上學校其他設施建設，匡算一下至少投入要達到2.4個億。“中央、省給我的學校房屋維護費、城市基礎設施配套費等，加起來總共收入不到2000萬元。兩千萬要幹2個多億的事情，客觀上很難全部完成。”

　　一些沿海經濟發達縣市財政支出同樣不堪重負。浙江省樂清市2009年財政收入59億元，在過去的五年，該市可用財力年均增長14.8%，但地方財力年年入不敷出，且人均財政支出2215元，還不到浙江省平均數的一半。

　　為什麼財政蛋糕越做越大，自己卻越吃越少、越來越“窮”？樂清市委書記潘孝政説，樂清外來人口有70萬。去年樂清地方可用財力用於教育支出的佔到一半，近14億元，外來民工子女教育支出佔到其中的25%。

　　“中央對欠發達地區關注是對的。但財權事權要統一，中央應該把這筆義務教育轉移支付我們這裡來，而事實是，我們上交了財政收入，中央教育轉移支付款給了中西部人口輸出地，孩子們上學卻到了東部，我該交的交了，還要追加責任，造成了實際上的‘重復轉移支付’。”

　　馮鍵説，按照國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定，中央財政除了保障本級支出外，主要承擔均衡各地區財力的責任，而不應具體安排大量屬於地方責任的項目。但在實際執行中，大量地方性的支出項目由中央決策、地方執行，“中央點菜、地方買單；中央出錢、地方配套”加劇了地方財政收支矛盾。

　　“有限的財力用到國家項目‘配套資金’上了。”地處西部的柳州市柳城縣縣長牛繼昌介紹説，前年柳城爭取了1.3億元的水利項目，卻要承諾3000萬元配套資金，逼得這個財力捉襟見肘的農業縣縣長“一天到晚琢磨著如何拆東墻補西墻”。

　　“部門割據”影響中央調控效果

　　湖南省省長助理、財政廳長李友志認為，如果説1994年前分稅制改革目標主要解決地方“割據”的問題，那麼當前要完善分稅制主要是解決“部門割據”的問題，“由於中央專項轉移支付過多、中央管錢的部門過多，導致資金使用分散，效率低下，‘跑部錢進’，還滋生腐敗。”

　　全國人大提供的一份報告顯示，2009年中央專項轉移支付數額達到12359億元，佔全國轉移支付的52%。大量專項轉移支付由中央有關部門安排下達具體項目。

　　“國家財政去年給了湖南1000多個億，大部分是專項，省級以下只有配套的權力。現在上面批資金，建文化站也管，建派出所也管，建法庭也管，還要查這些資金的去向。”李友志説。

　　湖南祁東縣歸陽鎮黨委書記周才平在接受記者採訪時大倒苦水。該鎮黨委政府辦公樓是上世紀六十年代早期的，但鎮“七站八所”在中央一些部委自上而下的督促下，紛紛大興土木。“文化站辦公樓在建，司法所辦公樓建好了，計生樓要新建，有的所就一兩個人，非要造一棟樓，上面還要求有紅外線水龍頭，手一伸就出水，一千多元一個，光這筆就花了幾千元錢。上面只給了8萬元，鄉鎮‘配套’的錢要花幾十萬元，鄉鎮哪來這麼多錢？”

　　廣西壯族自治區財政廳預算處處長王代玉説，專項越多、配套越高，範圍越窄，中央部委對下面情況不了解，專項轉移支付現在什麼都有，有的同一個項目，幾個部門一起給錢，很混亂；有的像邊防哨所建設這樣的燃眉之急項目，卻要不來錢。

　　一些基層政府部門為爭取專項轉移支付資金，層層向上級彙報，甚至直接進京反映情況，成本很高。一些項目審批和資金分配不夠透明，很容易滋生腐敗。中央黨校經濟學部宏觀經濟室主任梁鵬説，現在清理各地駐京辦很難，因為大量財權都集中在中央部門，各地必須來跑才能爭取資金。

　　浙江省財政廳總預算局副局長倪學軍説，當前分稅制要完善，就要控制這些“分錢的部門的權力”。李友志提出，應該“加大兩個力度，減少兩個環節”加大一般性轉移支付力度和地方政府的財政自主權力度；減少部門環節，減少審批環節。

　　財政監督缺失為科學發展埋下隱患

　　記者在調查中還發現，各地政府在財政資金使用上，普遍存在財政監督缺失、財政預算不嚴肅的問題，很多是地方領導拍板説了算，根據領導意思調預算。

　　廣西柳州市委組織部常務副部長張正義當過多年縣區一把手，他深有感觸地説，財政預算缺乏監督，説白了還是“一把手説了算”的現象。整個大的盤子，是在人代會上確定的，但政府權力太大，地方人大很難監督，連人大自己的經費劃撥都要看政府“臉色”，每年預算的一套報告數字，行的又是另外一套。

　　廣西壯族自治區金融辦主任趙德明認為，“如果沒有嚴格的財政監督，走科學發展道路基本上是空對空的。”

　　關於財政監督和財政公開，基層縣市一級黨政領導普遍認為，公開目前只能在大預算、大項目、大筆支出方面讓老百姓明白，他們的稅收用到哪去了，政府有沒有亂花錢，但是，現階段公開不可能做得很細。

　　中央黨校經濟學部宏觀經濟室主任梁鵬説，財政民主化是一種必然的選擇。近幾年逐漸放開了，但各級領導從心態上沒做好準備。近些年一些地方嘗試推進財政公開，但財政部門感覺給自己添了很多麻煩，公佈的越多，大家的質疑越多，壓力非常大。

　　湖南省省長助理、財政廳長李友志認為，如果行政或政治體制不改革，財政改革就難以深化。比如，行政審批權太大，部門就不會放權，資金就會“專項化”；還有涉及到官員腐敗、群眾呼聲高的“三公”能不能公開？也必須有系統化的考慮。

　　記者調查發現，基層在財政公開監督方面也出現了一些有益的探索和創新。浙江省溫嶺市在鄉鎮一級推行“參與式預算”，就是鎮政府初步確定財政預算後，由人大代表來提意見，要通過人大代表參與的“民主懇談會”後才能排出最後方案，人大代表還可以五人以上聯名提出“預算修正議案”，以此糾正政府編制預算的失誤。溫嶺市一位領導説，實施參與式預算，使預算審查由形式上的審查轉變為實質性審查，鄉鎮人大代表的職權由“虛”轉“實”，預算就由“軟”變“硬”。

　　專家建議：理順中央地方責任確立地方穩定財源

　　部分專家和地方幹部認為，當前應像嚴控“土地閘門”一樣高度重視規範“財政水龍頭”的問題，加快財稅體制改革，為科學發展提供制度保障。

　　專家建議，當前亟待理順中央和地方政府的支出責任。應適當加大中央財政的支出責任，將某些全國性、跨地區的重大支出劃歸中央。對於屬於中央支出責任的事務，有些可委託地方管理，但資金由中央全額安排；對屬於地方支出責任的事務，中央不再安排具體的支出項目。中央制定新的支出政策，一般不在年度預算執行中出臺，應列入下年度預算安排，對執行新政策有困難的地方，應由中央財政通過增加轉移支付給予保障。

　　全國人大常委會預算工作委員會研究室主任馮鍵説，調整政府間事權成為我國財政體制改革首先要解決的問題。馮鍵建議，黨中央、國務院責成中編辦、財政部、國家發改委等部門，對科學界定政府支出範圍、科學劃分中央與地方政府支出責任等進行進一步的專題研究。

　　關於轉移支付資金分配不公開、不透明、不規範等問題，部分專家和地方幹部認為，當前亟待改革和完善財政轉移支付制度：一、以公開透明防腐敗、促效率。二、明確轉移支付的具體標準。三、清理合併有關專項。四、加強監督和評估。五、建立嚴格的準入和淘汰制度。六、儘快出臺財政轉移支付法。

　　一些專家和地方幹部還認為，要消除科學發展動力不足的問題，國家應從財稅體制上進行調整，為地方政府確立穩定的財源：一、優化財政體制，調動地方發展經濟、做大稅源的積極性。一些地方幹部建議，國家能適當增加上劃中央收入後的返還比例和金額。二、儘快出臺房地産稅。三、規範政府債務管理。財政部財政科學研究所所長賈康認為，對於地方債和地方融資平臺，不能簡單地一棍子打死。應採取有堵有疏、疏堵結合的辦法，把地方負債通過“治存量、開前門、關後門、修圍墻”等舉措逐漸消化掉，同時通過法律、制度建設，規範政府債務的發行、使用、監督等。