　　規範公權行使呵護公民權益

　　——行政強制法立法十二載透視

　　新華網北京6月30日電(記者楊維漢、陳菲、余曉潔) 行政機關在社會管理中擁有哪些強制措施？如何防止這些強制措施被濫用？在強大的行政公權力面前，如何保護普通百姓的合法權益？12年，一部社會高度關注的規範公權力行使的法律，經過了不平凡的立法之路，把行政機關的強制措施納入了法治軌道。

　　行政強制法是規範行政行為的一部重要法律，與行政處罰法、行政許可法並稱為行政程序立法的重要“三部曲”。這部法律從1999年開始醞釀，並於2005年、2007年，2009年，2011年4月，2011年6月先後五次提請全國人大常委會審議修改。終於在2011年6月30日下午閉幕的十一屆全國人大常委會第二十一次會議上得以表決通過。

　　規範行政強制避免權力濫用

　　“七八個大蓋帽圍著一個小草帽”是過去城市管理落後，多頭行政執法的寫照。扣押、暫扣、約束、立即拘留、強制帶離現場……帶有行政強制性的字眼五花八門，令人眼花繚亂。據有關方面統計，我國不同部門對強制手段居然有200多種稱呼。

　　“名目繁多的行政強制方式，大都沒有明確的界定，這就必然給其實施帶來許多隨意性，進而造成執法混亂。”中國人民大學教授莫于川分析説，我國缺少相應的規範，導致行政強制既“濫”又“亂”。採取行政強制措施和強制執行，必須有法律的授權。“否則，行政機關就會自行實施強制措施，或超過權限和範圍實施強制措施。這最終會損害普通百姓的利益，也成為行政權力泛化和濫用的重要根源。”

　　“給行政機關‘立規矩’，就是對公民權利的保護。這是立法過程中始終堅持的。”全國人大常委會法工委行政法室有關負責人説。

　　一次審議稿共有七章七十七條的草案，調整範圍包括行政強制措施和行政強制執行兩方面內容。

　　由於行政強制措施的執法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強制權委託給社會組織和不具備資格的執法人員實施，有的甚至雇用臨時人員執法，執法的隨意性較大，侵害公民合法權益的情況時有發生。

　　根據部分常委會組成人員提出的應當對行政強制的執法主體進一步加以規範的意見，草案增加兩項內容：“行政強制措施權不得委託。”“行政強制措施應當由行政機關具備資格的正式執法人員實施，其他人員不得實施。”

　　三次審議後，全國人大常委會通過中國人大網向社會公開徵求對草案的意見，共收到3800多條意見和建議。今年4月20日，全國人大常委會第四次審議行政強制法草案。

　　最終，行政強制法規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權範圍內實施。行政強制措施權不得委託。“依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。”

　　一審到五審，幾經反復，法律規定了行政強制的種類、設定和實施程序，全國人大常委會法工委有關負責人指出，“這等於劃下了一道線，明確了什麼部門能夠制定什麼層次的行政強制措施。”

　　在權利與權力之間尋求“平衡”

　　規範行政機關的行為和保護公民要尋找到“平衡點”——這是行政強制立法中的難點所在。行政權力要實現對社會的管理，同時對權力的使用必須慎重，保護公民法人和其他組織的合法權益。

　　根據立法法的規定，列入常委會會議審議的法律案，如果擱置審議兩年的，或因暫不付表決經過兩年沒有再次審議的，將被終止審議，也就是成為廢案。行政強制法草案自2005年12月首次審議後，每次都是在草案可能被終止審議的時候“重啟”審議，因此有人仍將這次的審議稱為“激活”法律案。

　　如此曲折的制定過程，可見這部法律制定的難度。其中的關鍵，在於如何尋找公權力與私權利之間的平衡點。“找到這個平衡，是符合中國社會管理的需要。這也是中國行政立法根據中國社會現實國情所進行的選擇。”全國人大常委會法工委行政法室有關負責人坦言。

　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹説，我國正處在深刻變革過程中，行政機關處在國家管理第一線，政府承擔著管理社會的壓力，公民權利意識提高，立法過程也在不斷探索。

　　“約束和賦權是行政強制法的兩方面。”行政強制措施到底由誰來設定？這是草案審議中的焦點問題。有專家認為，應該給地方法規設定行政強制措施的權力，否則地方上的公共治理無法有效進行；而有的專家則認為，行政強制措施是比較嚴厲的手段，設定權應由立法機關行使，不能給行政機關，也就是行政強制措施只能由法律設定。

　　全國人大常委會法工委會同國務院法制辦公室經過梳理和分析發現，截至2010年上半年，現行行政法規中，規定了行政強制措施的有96件。其中，17件是在法律對特定事項作了原則規定，同時授權國務院規定具體管理措施的情況下，國務院在行政法規中規定了行政強制措施。

　　草案四審稿將行政強制措施設定權擴大到法律、行政法規、地方性法規的範圍。對此，常委會委員和法律專家認為，應當限制行政法規、地方性法規的強制措施設定權。

　　最終，行政強制法將行政強制措施的設定權限定在法律、行政法規、地方性法規的範圍內，並對設定權進行了合理配置，嚴格限制了行政法規、地方性法規的設定權。

　　一以貫之體現人文關懷

　　法治依賴人文關懷的支撐，法治最終體現人文關懷。

　　“行政強制執行不得在夜間和法定節假日實施”“行政機關不得採取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務”……行政強制法的草案中，許多看似不起眼的表述，卻讓人心有所動。

　　“這些規定凸現了人文關懷。”在草案一審時，中國政法大學副校長馬懷德就評價説，草案充分體現了依法行政、以人為本為核心的現代行政法治理念。

　　二次審議時，為了保護當事人的合法權益，防止行政機關任意擴大查封、扣押的範圍，草案增加規定：“查封、扣押的物品限于涉案財物，不得查封、扣押與違法行為無關的財物。”並相應增加對違反上述規定的法律責任。

　　在草案徵求意見過程中，有的地方提出，行政強制只是促使當事人履行法定義務的一種手段，不是目的。當事人經教育自覺改正違法行為，履行法定義務的，就不要再採取行政強制，應對行政機關教育和引導當事人自覺履行義務作出規定。為此，草案有關規定被修改為：“實施行政強制措施，堅持教育與強制相結合。”

　　“行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、範圍、條件和程序”——這體現了行政強制措施應當遵循的法定原則。

　　“行政強制的設定和實施，應當適當。採用非強制手段可以達到行政管理的目的的，不得設定和實施行政強制”——這體現了行政強制措施應當遵循的適當原則。

　　為了看護好人民群眾的合法權益，法律在總則中規定，“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。”