記者：科學發展觀是黨的第四代領袖集體治國理政的一個核心理念，也是中國共産黨作為執政黨，在新時期對中國經濟社會發展規律一個具有代表性的理論認識。落實科學發展觀取得了很大成績，但問題也很不少，經常可以看到老百姓對一些政府的發展行為評價不高，甚至常常有批評的聲音。作為國內有影響的經濟學家，您怎麼看這個問題呢？

　　韓康：我認為這裡有三個問題值得深入思考，一是發展體制問題，二是發展利益問題，三是發展評價問題。

　　一、發展體制問題。我們現在的發展體制，各級政府干預和掌控資源配置的力量還相當強勢，在很大程度上，發展活動的合理性取決於政府和個人行為的合理性，這是值得認真研究的。

　　記者：請您先詳細談一下發展體制問題。

　　韓康：好。任何社會的經濟發展活動，都是以一定的發展體制為基礎的，這種發展體制最基本的類型就是市場體制和非市場體制。改革開放後中國發展取得巨大進步，撬動因素就是發展體制的革命，計劃經濟向市場經濟轉變，發展體制按照市場化原則重新塑造，才大大解放了生産力，取得令全世界都嘆為觀止的發展成績。

　　中國選擇市場化體制是一個巨大發展進步，同時也是一個發展過程。市場經濟是多樣化的，無論是自由主義甚或國家干預主義，世界上從來就沒有所謂最優市場模式。實際上，每個市場經濟國家，最終都還得按照自己的發展環境和發展條件走自己的發展之路。中國也不例外。我們現在不是也不可能是發達國家那種市場競爭比較充分、市場規則又比較完備的市場經濟，同時也不是我們希望將來能夠達到的那種更高水準的市場經濟，而是一個初期階段和建立初步框架的市場經濟體制。

　　記者：對中國市場經濟體制採取歷史的、發展的分析方法，比簡單批評或過分追捧的觀點，可能更令人信服，這種市場體制有什麼特點？

　　韓康：中國現階段的市場經濟體制有許多特點，比如既堅持社會主義公有制原則，又遵循市場活動的一般規則，但一個最鮮明的特點，就是在民間市場活動活躍的同時，從中央到各級政府，干預和掌控資源配置的力量也相當強勢，政府經濟活動同市場經濟活動既相協調又相矛盾，形成了一種很特殊類型的市場經濟體制。這種帶有中國特色的市場體制，很難簡單用“好”或“不好”來加以解釋，無論怎麼評價，它就是一種帶有這個時期歷史印跡的市場經濟體制，或者説發展體制。

　　在我們這個市場體制中，政府的經濟功能除了在發展規劃和宏觀調控方面發揮重要作用外，還有兩個特別突出之點，一是各級地方政府對經濟發展有著很強的行政控制力量，二是有一個規模巨大、在許多領域佔有壟斷地位的國有資産及其實力雄厚的國有企業群。我們思考落實科學發展觀問題，不能離開這兩個最基本的發展體制條件。發展體制是第一位重要的東西。

　　記者：您對中國市場經濟體制特徵的概括非常鮮明，提出從中央到各級政府，干預和掌控資源配置的力量還相當強勢，請做更詳細的説明。

　　韓康：好。如上所説，由於各級政府干預市場和掌控資源配置的力量相當強大，因此在很大程度上，發展活動的合理性常常要取決於政府行為的合理性。在30多年中國工業化、城市化高速發展中，各級政府都在想方設法力爭上遊，積極謀劃加快發展，在方針規劃、基礎設施、招商引資、項目投入等方面發揮了重要作用，形成了很強勢的發展推動力量。沒有這個強勢力量，很難想象中國會取得今天這樣的發展成績。但是也應該看到，這種由政府帶動起來的發展行為，也存在各種問題和矛盾，有的還相當嚴重。現在老百姓最為詬病的有三種情況：一是以政績工程為優先準則的發展行為，二是主觀意志違反發展規律的發展行為，三是嚴重損害大多數民眾利益的發展行為。這三種情況都可以舉出許多典型案例，恕不贅述。

　　這裡需要深入研究的問題是，為什麼會出現這樣明顯違背科學發展觀的現象呢？從最近的重慶案例中，我們可以得到某些啟示。在現實生活中，有一種我稱之為“行政強權體制”的東西在發生重要作用。所謂“行政強權體制”，首先表現為政府行政力量在社會生活中的強勢地位，同時，在行政法制還不健全的情況下，行政權力又高度集中在少數人手裏，特別是集中在行政機構（也包括黨的領導機構）主要領導甚或最高領導的一兩個人手中。這種情況，在行政權力影響發展活動時表現得特別明顯。人們隨處可以看見，在諸如確定發展方針、制定經濟政策、實施城鄉規劃、選擇投資項目等重要發展決策時，少數人或最高長官的意志是最終決定一切的，這就形成了一種發展對領導者人格的路徑依賴。重慶案例最深刻的經驗教訓，就在於此。

　　記者：您提出了“行政強權體制”的概念，又提出發展對領導者人格的路徑依賴，並用重慶案例加以印證，令人印象深刻，但這是否只是個別案例呢？

　　韓康：絕對不是。把一個地方發展的命運寄託在個別領導者的人格因素上，重慶案例並不是個案，而是我們這個發展體制的一個典型現象。在“行政強權體制”下，時常會出現由“強人”推動發展的情況，姑且稱為“強人模式”吧。這種“強人模式”首先是依賴行政權力的強勢，同時也有人格因素原因，例如工作能力、性格強弱、實踐經驗、知識結構以及非常重要的權力背景等等。“強人模式”確實可能推動發展，比如有人敢於突破制度框框爭取新的發展空間，有人利用特殊資源條件擴大招商引資給地方帶來發展實惠，等等，但絕不能成為發展的通行範例。發展不是依靠科學、民主的法律法制為基礎，而是靠人的因素決定一切，才是最有風險的事情，因為人格因素具有不確定性：誰能保證有人永遠做對事而不做錯事，永遠辦好事而不辦壞事，永遠是好人而不會變為壞人呢？

　　如果發展脫離科學、民主的法律法制軌道，脫離依法決策的基本規則，而是依賴所謂強人模式，甚至可以容忍打著發展旗號任意使用個人專制手段，那就是回到最壞的體制上去了。況且早有調研材料表明，領導者的決策失誤是最可怕的發展損失，其總量可能要遠比貪污腐敗的資金數量多得多。

　　記者：看來媒體最為追捧的“強人模式”值得認真研究，落實科學發展觀，首先要回到科學的發展體制軌道上來。

　　韓康：非常正確。落實科學發展觀首先要關注發展體制問題。現在這種屬於初期階段和建立初步框架的市場經濟體制，必須堅持深化改革，向著更高水平和更具活力的市場經濟體制方向邁進，不能總是甘於維持現狀，特別是各級政府干預市場和掌控資源配置的強勢力量的現狀。同時，在大的發展體制一時難以改變的情況下，也要積極想辦法逐步弱化和改變行政強權體制現象，把行政管理和發展決策建立在科學、民主的法律法規基礎上，絕不能總是把一個地方發展的命運寄託在少數人身上。那種由少數人的宦海沉浮決定發展過程和發展成敗的悲劇，不能再重演了。

　　二、發展利益問題。政府是發展的重要組織者，在中央政府和地方政府之間，還存在著明顯的發展利益差異，這就使落實科學發展觀的許多重要戰略舉措，很難在一些地方真正落實。

　　記者：請您講講為什麼要提出發展利益的問題呢？

　　韓康：因為發展利益是發展的動力。如前所講，在我們現有的發展體制下，政府是發展的重要組織者，但由於種種原因，中央政府和各級地方政府之間，在發展利益上既相互融合又相互區別，有些方面甚至是矛盾的。這種發展利益方面的矛盾，長期以來沒有找到一種合乎市場經濟要求的制度化、法律化的解決辦法，結果就出現了許多誰都難以解釋清楚的彌補方案和發展現象。正是這種發展利益方面的矛盾，使中央政府根據科學發展觀指導原則制定的一些重要戰略舉措，例如轉變發展方式、調整經濟結構、大力推進民生工程等等，很難在一些地方真正落實。下面我用案例分析方法來説明問題。

　　第一個案例，是關於GDP指標問題。大家知道，改革開放後一個較長時間裏，GDP一直是國民經濟發展的最高引領指標。這是有一定道理的。1978年我國GDP總量只有1300億美元左右，這樣可憐的經濟規模只能是貧弱大國的象徵，當時最迫切的發展要求，就是儘快把經濟規模搞上去，把GDP做大，這個GDP指標和指標體系，也就成為一個最有感召力和最有共識的東西了。隨著中國經濟持續高速增長，2009年GDP總量達到5.88萬億美元，超過日本成為全球第二大經濟體，在這個時候再去一味追求擴大規模，繼續把GDP作為最重要發展指標，就不對了。中央提出轉變發展方式的一個重要內容，就是逐步淡化GDP的引領作用，在“十二五”規劃中，宏觀指標體系已不再有GDP增長速度的內容。但是，依我的觀察，追求經濟規模最大化從而把GDP增長繼續作為最優先目標的狀況，基本上沒有改變。這裡的原因，就是地方政府發展利益的驅動。

　　地方政府堅持把GDP做大，規模經濟優先發展，可以得到最大化的地方經濟發展利益。一方面政府可以由此提高財政收入，有了厚實的財政收入，才可能進一步再擴大政府的投入，提高地方就業水平；另一方面，也可以比較從容地投資地方公共教育和公共衛生等各項公共事業，還可以增加政府人員的收入和福利。這樣做，對地方政府來講是一種收入型發展模式。相反，如果不在GDP上下功夫，轉而注重産業技術創新、治理生態環境、提高結構水平等發展舉措，從長期看無疑是好事，但短期看對地方政府是一種投入型發展模式，對於任期制的地方政府來説，是極不划算的事情。

　　記者：地方政府堅持把GDP做大，難道都是出於公心嗎？有沒有個人利益方面的考慮呢？

　　韓康：非常好的問題。地方政府堅持把GDP做大，規模經濟優先發展，還有一個屬於潛規則的重要原因，就是同各級政府主官最大個人利益的仕途升遷緊密相關。仕途升遷要有政績，經濟發展的政績怎麼衡量？雖然國內外也有各種創新性指標體系，但技術上都沒有過關，無法從根本上替代GDP體系，因此，誰都不敢輕易丟掉GDP。在這裡，做大GDP有一個百試不爽的最好辦法，就是千方百計搞大投資、上大項目、鋪大攤子，哪個地方搞了這個東西，增長水平馬上改觀，發展政績馬上提升，否則政府的日子就難過了。

　　記者：這個分析很有意思，把為什麼GDP在理論上並不吃香，但實際上仍然大行其道的原因，説得比較透徹，離開利益驅動問題來講理性的發展，只能是一句空話。還有別的案例嗎？

　　韓康：第二個案例是關於保障房建設。保障房建設是中央政府落實科學發展觀而實施的一項空前宏大的民生工程。預計“十二五”規劃將建成3000萬套保障房，以一家四口計算，會惠及約1億2千萬城市中等和中低收入人群，解決20%左右的城市居民住房問題。這個工程如能按期保質完成，將在社會資源結構調整、房地産業合理髮展、社會保障獲得重要突破，乃至大幅提高政府威信和民望方面，産生難以估量的影響。但現在的情況是，保障房建設難度極大，從土地獲得、市場融資到企業選擇都非常困難，建築質量問題也屢屢曝光，整體工程進度並不理想，主要原因也在於發展利益差異帶來的矛盾。

　　記者：從很多媒體反映的材料看，地方政府似乎對保障房建設很不積極，原因有各種説法，您怎麼看呢？

　　韓康：地方政府推動保障房建設，在理論上講天經地義，但同其發展利益確實有很大矛盾。2010年國家財政收入8.3080萬億，同期國有土地出讓金為2.9110萬億，比例為35.03%，佔地方本級財政收入則約為71%。據有關機構估算，改革開放以來地方城市化發展費用的近80%來自土地出讓金。地方政府不但可以從商業性房地産獲得大量財政收入，還可以徵用土地為抵押獲得更大規模的銀行融資，一舉而多得。推動保障房建設則完全不同，不但土地財政收入要大幅下降，貸款融資手段會大大削弱，而且還要為這種帶有公共福利特徵的住房大量投入，以地方政府的立場看，利益損失巨大。因此，後者在推進保障房建設中常常採取敷衍態度，一有機會就力圖鬆動和微調中央的商品房限價政策，期望回歸價格高昂的樓市從而繼續獲得豐厚土地收入，就不難理解了。

　　記者：看來中央和地方政府的利益關係理不順，中央決策的許多重要發展舉措，像保障房建設，就很避免弱化甚至扭曲現象，應該怎麼辦呢？

　　韓康：中央和地方政府在發展利益方面發生矛盾並不奇怪，問題是怎樣解決矛盾。把發展利益協調好，我認為還是要從制度、體制、機制方面著眼考慮問題。比如，地方政府的發展融資很不規範，據一些研究機構測算，債務高達若干萬億，其中最大風險是政府擔保和靠土地向銀行抵押貸款的鉅額債務，正常還本付息的可能性很小。這當然有地方政府的問題，也有在財政、稅收、金融、銀行等體制方面不適合發展要求的問題。現在地方政府的發展融資機制，一方面沒有多少符合市場規範的融資手段，如依法發行行政債券，另一方面又沒有資産債務責任的法定邊界，比如規定財政破産。這樣，地方政府就可以採取一切用行政權力資源能達成的融資行為，同時又不承擔任何具有法律效應的財産責任，這樣搞下去，未來的風險不大才怪呢。

　　三、發展評價問題。對於發展的評價，官方和民間的評價及其語言系統常常並不相同，如何做到使二者良性互動而不是相互對立，是一個尚待解決的重要課題。

　　記者：您在前面提出了發展評價問題，這是一個新的觀察視角，為什麼會這樣提出問題呢？

　　韓康：我認為發展評價是一個非常重要的問題，同時又是一個尚待解決的課題。人們經常看到這樣的情況：政府總是對自己主持或管理的經濟發展狀況評價甚高，從來沒有誰會承認自己的行為不符合科學發展觀的要求，但是常常老百姓的評價並不茍同，對同一件事，有時社會民意甚至會給以完全相反的評價。發展評價出現如此大的反差，説明發展評價的真實性、合理性存在問題。如果發展行為的是非曲直都難以判定，落實科學發展觀這篇文章又怎麼能做得下去呢？

　　記者：能否用現實生活的實例説明問題？

　　韓康：好，就以當前國內城市建設為例。現在有一場樓房高空競賽正席捲各大城市。據統計，2011年中國摩天大樓有1000多座，正在準備建設的也有1000多座，遠超過美國的436座和阿聯酋的50座。在國內經濟發展排名很低的貴陽市，也要規劃建設17座摩天大樓，幾乎沒有知名度的廣西防城港市，正在雄心勃勃地規劃建設全國第一的“亞洲國際金融中心”，高度為528米。初步計算，5年後全國新建摩天大樓可能超過1000座，以每座20億─50億元計算，投資總額將超過數萬億元。對此，所有政府的評價都很高，認為這是最好的城市形象、城市品牌，有利於提高城市發展層次，為城市的長遠發展、建立國際化大都市奠定基礎。

　　記者：老百姓對這種城市建設中的樓房高空競賽怎麼評價呢？

　　韓康：我看了很多這方面的材料，幾乎沒有看到正面的評價，絕大多數人都持完全相反的意見，認為這種發展現象既不正常又不合理。因為現在還有大量普通市民住房困難，目前僅城市中的棚戶居民就有800多萬戶，以每戶4人計算就約3200多萬人，如果加上農民工就有上億人還在簡陋住房裏安身。此外有許多普通市民最關切的事情，如環境污染、食品安全、物價壓力、就業機會、交通擁堵、社會治安、教育平等、醫療保障等等，也常常得不到足夠關注，甚至被長期拖延解決。政府不在這些問題上做好文章，卻把大量資源投入只有少數人能夠消費、享受的摩天大樓建造，是非常荒唐和不可理喻的。

　　這個案例有典型意義，它顯示了對發展的評價也即是對落實科學發展觀的評價，官方的評價及其語言系統和民間的評價及其語言系統，常常並不相同，有時甚至會出現很大反差。這是一個非常值得研究的現象。當然不能説凡民間的評價就一定是對的。但是如何做到使二者之間良性互動而不是相互對立，卻是一個沒有解決的重要課題。

　　現在有一些政府的發展評價完全是一個自我封閉體系，對自己出臺的發展思路、發展方針、發展舉措，總是自我評價很高，自吹自擂，再加以學術名詞包裝，動輒就是所謂大思路、大手筆、大戰略、大視野一類貌似高明實則自己也沒有完全弄明白的東西，而且基本上不理睬質疑性的聲音，更不要説虛心吸納反對性的意見和評價了。長期這樣做的結果，政府同民間對發展的評價及其語言系統就割裂了，您説您的，我説我的，誰都不信誰，誰都不理誰，而且還會出現一種很具諷刺意義的現象：政府做錯了事，老百姓罵娘，政府辛辛苦苦做了好事，老百姓還是罵娘，冤枉之極。為什麼呢？就是兩個發展評價及語言系統沒有良性互動。長此以往，科學發展觀就會脫離社會民眾的基礎，成為一種只屬於官方的發展語言體系。

　　記者：看來對發展的評價非常重要，在許多情況下涉及許多事關發展的大是大非問題，如果連發展評價都搞不清楚，科學發展觀怎麼落實？

　　韓康：很對。現在應該認真研究如何在兩套發展評價語言系統之間，建立溝通和良性互動機制，這又要講到一些根本性的改革問題了。現在國家和地方政府的一些重要發展舉措，比如社會資源投入在經濟發展和民生項目上怎樣分配，政府投入項目能夠使老百姓受益多少？政府投入的真實成本和實際效益到底如何，等等，社會民眾的知情權很小，發言權也很小，可行性研究一類活動基本上是在政府系統圈子裏進行的。這固然説明社會政治體制改革和民主法制建設的任務還很艱巨，同時，這也是政府風險的一個重要原因。要知道，在發展評價缺乏充分、合理民意的情況下，政府發展行為中出現的問題不能及時得到校正，只有在矛盾激化和爆發時，例如政府強拆民居引起重大社會衝突甚至公共危機，問題才得到解決，這樣搞下去，隱性和顯性矛盾疊加積累，未來更大的風險就不遠了。