大災難時，你如何回家？

    ——大城市應急避難觀察

    對於“回家困難者”，要按照“最壞”的設想制訂預案，這樣會為災難發生時城市管理者應對危機提供足夠的迴旋餘地

    文/《瞭望》新聞週刊記者李松

    7月下旬的一場暴雨，使整個北京的交通幾乎陷入癱瘓。同時，這場暴雨也在考驗著城市管理者的智慧。

    不少人在為這座城市經受著人性的悲憫與善良洗禮，危難時刻閃現市民精神而感動時，也産生一種深深的憂慮：如果有更大災難來臨，出現數十萬，甚至更多的“回家困難者”，這個城市將如何應對？

    事實上，這種風險為各國大城市所共有。在中國，隨著城市化進程不斷加快，公眾對交通、通訊等基礎設施高度依賴，加之人口高度密集，一旦災難發生，大量人員的臨時疏散和避難，將成為城市管理者必須面對的難題。

    “如果大批人員在災後盲目返家，不僅會加劇交通混亂，也會給這些民眾自身安全帶來風險，民眾最好是災害緩解後相對安全時再回家。”中國政法大學政治與公共管理學院教授魯照旺對《瞭望》新聞週刊記者説。

    在魯照旺看來，一旦發生大災難，“回家困難者”應是城市管理者重點關注的群體，並有責任和義務為他們提供安全的暫住環境及飲食保障。

    大災會造成大量“回家困難者”

    中國災害防禦協會副秘書長、北京減災協會副會長金磊認為，對於城市大災難，除了應把控自然災害，更該關注人為災難，尤其是現代城市“病災”。

    金磊舉例説，比如包括城市“氣荒”在內的能源告急，城市頻發火災及爆炸，城市危機四伏的化工廠泄漏及加油站、危險品事故，城市突發旅遊事故，校園悲劇等，都是當今必須關注的風險源。

    國務院應急管理專家組組長、國家減災委員會專家委副主任、國務院參事閃淳昌曾不止一次説：“城市面臨的風險已經不再是傳統意義上的靜止的、孤立的風險，而是影響大、高度不確定、綜合性強、迴旋餘地越來越小的現代風險；城市災害越來越呈現出它的突發性、多樣性、複雜性、連鎖性，受災對象的集中性、後果的嚴重性和放大性等特點。”

    北京清華城市規劃設計研究院公共安全所所長顧林生認為，隨著全球氣候變化，暴風雨、大雪、乾旱、城市熱島效應等影響，城市在應對各種災害面前暴露出設施跟不上，抗風險能力比較低的特點。

    從目前各國情況來看，城市災害按其影響範圍，一般劃分為兩類：一類是全域性災害，比如地震、颱風等；另一類是局部性災害，比如技術災害、水災、火災、泥石流與滑坡、海嘯等。

    “嚴重的全域性災害破壞地域廣泛，往往伴生較多‘回家困難者'，且遍佈在整個市區。相比較，嚴重的局部性災害遭受破壞的地域小，‘回家困難者'一般集中在局部地域。”北京石油化工學院人文學院院長閆笑非教授説。

    “在大城市發生大災害後，需要迅速安置‘回家困難者'。”閆笑非説，“如果是全域性災害，需求的防災疏散場地數量多，規模大，範圍也廣。而局部性災害，用較少的防災疏散場地，就可以滿足受災人群的避難需求。”

    在日本，一般把通勤距離10公里以上的人員稱為“回家困難者”。2011年“311”日本大地震當天，首都(東京)圈“回家困難者”約達515萬人。

    閆笑非提醒，在北京、上海、廣州這樣的大城市，上班族工作與居住的地點往往相距較遠，有的十幾公里，甚至幾十公里，一旦在工作日發生大災害，也會造成大量“回家困難者”。

    汕頭大學法學院公共管理系鄢聖華副教授認為，大城市發生大災害後，要確保人口密集區域的臨時避難場所能有序接納、安置因公共交通癱瘓滯留在中心城區數量龐大的“回家困難者”。

    以“最壞”的設想制訂預案

    多位受訪專家認為，大城市重大災害應對中，如果要儘快使“回家困難者”得到妥善安置，必須有完善的災後應對預案體系。

    鄢聖華建議，對於“回家困難者”，要按照“最壞”的設想制定預案，比如計算避難場所容量、調整避難場所佈局等。“這種制定預案的做法，會為災難發生時城市管理者應對危機提供足夠的迴旋餘地。”

    “大災難發生後，不應鼓勵‘上班族'馬上回家。因為這時市內軌道交通長時間中斷，各種次生災害不斷。此時回家，路上容易發生意外。”鄢聖華説。

    “妥善安置‘回家困難者'是政府的責任。”鄢聖華認為，作為城市管理者，要迅速計算出這個群體的大概人數。“對於人數計算方法，可按照對建築物的評價結果綜合考慮城市的實際情況和發展要求綜合確定。”

    據了解，國外通常採用簡化計算方法，緊急避難疏散人員按照責任區域70%計算，固定避難疏散人員可按照責任區域40%計算，並考慮部分其他人員的涌入。在實際測算時，考慮流動人口影響，可進行部分折減。

    魯照旺提醒，在疏散與撤離過程中，需要城市管理者做好引導“回家困難者”的工作，尤其要正確選擇避難場所，使避難空間足夠容納受災人員。

    據統計數據顯示，日本關東大地震時，在上野公園和芝公園避災的市民有55萬人左右；唐山大地震時，北京市僅中山公園、天壇公園和陶然亭公園就涌入17.4萬人避災。

    由此可見，城市防災建設首先應設置足夠的避難場所，在城區中合理地分佈，以滿足城市各個分區的避災要求。只有這樣，大災害後的第一時間，避難者才得以“有處可逃”，避免發生大批人員擁堵街道和踩踏等公共事件。

    “回家困難者”生命安全的屏障

    “僅僅有防災設施和政府準備，並不能確保減災能達到很好的效果。”閆笑非説，“民眾長期不懈的防災訓練，以及由此培育出的防災意識和逃生經驗，是防災設施和機制得以發揮作用的前提。”

    大量災例證明，人類預知災害的能力有限。為此閆笑非建議，應加強對民眾防災意識的宣傳教育。街道、學校、企業等單位也需經常開展防火災、防地震、防水災等災難的逃生演習。

    據金磊介紹，2004年，伊萬颶風襲擊古巴，但政府預先疏散了200萬人，從而使災後無一人傷亡。在當今古巴，全國城鄉人口有超過95%的人經過日常救災訓練。這説明，防災減災並不為發達國家所獨有，關鍵是要建設起一種基於意識、責任、制度、教育等為一體的綜合防災減災文化與科技。

    多位受訪專家認為，在城市中不同地段，要按周邊情況建設相應應急避難場所。

    一般來説，城市應急避難場所分為“臨時避難場所”和“廣域避難場所”兩種。前者多為人口密集地點附近的街頭綠地、小型公園等空曠區域。後者多設于大型公園、廣場、大學校園等地，不僅空間更大、可容納人員更多，且可以在周邊建築群倒塌或發生火災時為避難者留出足夠安全距離。

    魯照旺認為，政府應把學校建成最好的避難場所。他舉例説，在日本阪神大地震中，神戶市80%的避難市民是在各類學校中避難。“學校大多有比較好的避災條件，具備避難必需的基礎設施條件，有避災的場地和建築。”

    在日本，應急避難場所的中堅力量是當地的小學。日本每所小學都建有倉庫，存放壓縮乾糧、帳篷、普通藥品等物資，這些倉庫由附近社區家長和教師共同管理。當公共災難出現後，小學操場和教室就成了緊急避難場所。而在日本的中學，一般還建有冷庫，存放血漿、疫苗等救災藥品。

    “在災難發生後，應急避難場所是受災者生命安全的重要屏障。”鄢聖華説，“政府要加大對已有應急避難場所的宣傳、管理和維護。唯此，民眾在大災難後，才能從這裡獲得基本的尊嚴感和安全感。”

    鄢聖華還指出，政府除做好應急避難的平時“功課”，要鼓勵各社會力量參與災後應對。比如要求企業盡可能為回家困難的員工提供居住條件，並在企業所在設施內儲備一定天數的飲食和生活物品，等等。

    據了解，在日本，在暴雨、地震等災害發生時，東京會開放政府設施和公立學校供“回家困難者”暫避，並與商業酒店、鐵路系統達成協定，讓酒店開放大堂、車站開放站房設施容納此類人員。這些措施在2011年“311”地震和同年9月的“15號颱風”災害中都發揮了重要作用。

    “人性化救援”鋪就回家之路

    多位受訪專家認為，城市發生大災難後，應急避難場所要對“回家困難者”進行詳細登記，給他們提供充足的飲用水、食物等物資援助。

    “在應急避難場所的‘回家困難者'，不但自己是災難受害者，而且他們往往最擔心的是家人安危，由此處於一種十分焦慮的狀態下。”鄢聖華説。

    “應急避難場所不但要給‘回家困難者'中的傷者及時救治，而且要給他們物資和心理援助，併為他們尋找親人提供有效的信息服務。”鄢聖華舉例説，比如避難場所中設置專門的信息問訊處，幫他們打探失蹤親屬的情況。電視、廣播和計算機網絡等設施信息暢通，為他們提供災難真實的救援進展信息。

    鄢聖華認為，應急避難場所提供真實的災難破壞信息和救援進展信息，包括提供準確的死亡者和倖存者的數字和名單，提供避難場所的信息、提供倖存者家人的信息，並幫助與家人聯絡、提供救援進展情況的信息。

    多位受訪專家指出，在城市災難後準確、及時的信息提供可以大大降低“回家困難者”的恐懼感和焦慮感，只有真實的信息走在謠言前面，才能夠讓社會恐懼降到最低，才能使大災害後的城市儘快恢復平穩有序的運轉。

    大量事實證明，自然災害不僅對人民群眾的生命和財産帶來了巨大損失，還給人們的心理和生理帶來了巨大創傷。

    國家行政學院應急管理培訓中心心理援助專家張濱熠副教授認為，自然災害會導致受害者恐懼、緊張、害怕，伴隨著情緒上的不良反應出現生理上的反應，比如説經常做噩夢。伴隨著情緒和生理反應又會導致出現認知方面錯誤的、不良的、消極的認識。

    “世界各國政府和社會公眾都已達成了一個共識，那就是完整的救災行動不僅僅是生命的救援以及物資的救援，還有心理援助。”張濱熠説。

    據張濱熠介紹，由自然災害所引發的嚴重的心理問題，一般稱之為創傷後應急障礙，由於它是全方面、多角度的影響，所以有學者指出，創傷後應急障礙對人的危害程度不亞於癌症。

    張濱熠舉例説，美國每年因為創傷後應急障礙所帶來的社會損失達到了30億美元，從這一數字我們也能夠感受到，心理創傷或者説心理災害對人的影響，對整個社會的嚴重影響。

    多位受訪專家認為，在城市交通、社會秩序恢復正常後有序撤離應急避難場所回家前這段時間，“回家困難者”應得到各種科學的、人性化的援助。“這是災後恢復重建的一個重要組成部分。”