關注理由

　　流浪乞討人員如何管理，一直是困擾地方政府的一個難題。近段時間，廣東省深圳市圍繞這一問題，擬推出一些管理措施，引起社會熱議。從微觀上看,地方政府需要對流浪乞討人員的管理進行通盤考慮；從宏觀上看,相關公共管理政策的制定，應嚴格遵循依法行政的原則進行。

　　近日，廣東省深圳市法制辦在其網站上公佈了《深圳經濟特區社會救助條例，再次公開徵求社會意見》。

　　記者注意到，條例草案中首次增加“流浪乞討人員生活救助”和“災民生活救助”兩章內容。條例規定，深圳市將以乞討為職業的流浪乞討人員列為職業流浪乞討人員，由救助管理部門進行教育、勸返和異地分流安置。

　　而在此前，深圳市羅湖區公佈的市容環境綜合考核實施方案中規定，如果路面出現流浪乞討人員，城管執法人員將會被扣分。

　　深圳市及深圳市羅湖區擬出臺關於流浪乞討人員的政策，引起社會的熱議。據了解，深圳市目前從事流浪乞討人員約兩萬餘人，其中90%以上的乞討人員把乞討當成是謀利的手段；在嚴格意義上符合救助對象的，只佔10%。如何管理好流浪乞討人員，也成為衡量法律是否健全和社會文明程度的重要標準之一。

　　嚴管乞討人員納入市容管理

　　6月20日，深圳市羅湖區召開城市管理工作現場會，公佈了羅湖區市容環境綜合考核實施方案。該方案其中一條規定：流浪乞討、露宿人員出現在主幹道（嚴管路），次幹道（重要路段）和其他城市道路（控制路段），分別給予管轄地城管人員每人2分，每人1分和每人0.5分的扣分。深圳市城管局表示，實施方案仍在試行階段，對於有爭議的條款在不久後有望被修改。

　　“職業乞討一直最難治。”深圳市羅湖區城管局行政執法監察大隊大隊長袁兵向記者介紹了執法工作中的感受，一方面，大多數流浪人口來自外地農村，他們有以合法方式追求幸福的權利，行乞也是公民的一種權利和自由。另一方面，職業行乞，在一定程度上擾亂了公共秩序，影響了社會治安。

　　深圳大學法學院教授鄒平學認為，不能因為乞討中有一些違法行為，就剝奪公民乞討的權利。應把“乞討行為”和“乞討中的違法行為”區分開來，擾亂社會秩序的乞討行為可以追究法律責任，但是合法乞討行為，哪怕職業乞丐的個人權利，都應當得到尊重、包容和保障。是否允許乞討乃至“職業乞丐”的存在，從一個側面看出一個城市的寬容度和一個社會的文明程度。

　　中國政法大學副教授仝宗錦則認為，從表面上來看，管理部門確實有權力約束自己內部的行為，但從後果上分析，如果這一規則損害了公民的基本權利，就不能僅僅認為只是一個內部的考評制度，在制定這個涉及到流浪乞討人員權利的政策時，乞討人員沒有發言權，也沒有參與到政策的實施，只能被動接受，不太符合正當程序原則；從政策後果上來看，由於和執法人員自己的考核聯絡起來，執法人員會有很大的一個內驅力去禁止乞討甚至大規模驅逐流浪乞討人員；從價值角度來講,一個城市也不應該為了市容這樣集體性的外在價值，來否定流浪乞討人員內在的謀生權利。

　　擬勸返分流安置職業行乞者

　　在羅湖區將對乞討人員的管理納入市容管理考核方案的同時，深圳市同時也公佈《深圳經濟特區社會救助條例》徵求社會意見。

　　據了解,此次條例公佈的初衷，是為了規範和完善特區社會救助制度，救助經濟困難居民，維護其基本生存和生活權利，並促進居民個人自立及家庭內互助。

　　條例將自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受最低生活保障，正在流浪乞討度日，生活無著落自願求助的流浪乞討人員列為求助流浪乞討人員，由救助管理部門給予救助、護送或為其購票返鄉；對於18歲以下未成年人的流浪乞討行為，實行保護性救助，列為未成年流浪乞討人員，此類人員及時予以進站保護；將以乞討為職業的流浪乞討人員列為職業流浪乞討人員，由救助管理部門進行救助教育、勸返和異地分流安置；將有生命危險的流浪乞討危重病人、精神病人列為患病流浪乞討人員，根據“先救治，後救助”原則，對其實行人道主義救治，民政、城管、公安分別送往定點醫院救治；將違法犯罪的流浪乞討人員列為有害流浪乞討人員，由公安部門依法嚴厲處置和打擊；而對一時處理不了又無法返鄉的人員，將對其進行身份核實，嚴加管理，逐一甄別，滯留在救助站或送異地安置。

　　此條例徵求意見稿公佈後，其對待職業流浪乞討人員的勸返、異地分流安置政策也引來了不少法律界人士的討論。

　　“行乞者和普通市民一樣，也有受到尊重的權利。從職業選擇的角度來説，行乞也是他們的權利和自由，只要他們沒有觸犯法律和擾亂社會秩序，政府就不能夠對他們進行強制勸返和分流安置。”深圳律師張健就這一政策闡述了自己的觀點。

　　律師謝蘭軍則認為，深圳出臺此條例的出發點是好的，充分顯示了以人文關懷為主的管理模式，管理部門理應加大對流浪乞討者的幫扶。但對於職業乞討者，不能單純地把它看成是一個城市的問題，把這些職業乞討者分流安置在異地，那麼這種現象依然存在,是一種不負責任的表現。此外，他還建議,管理部門還應對乞討人員進行心理、就業等多層面輔導和幫助，幫助他們脫離流浪乞討人員這一群體。

　　關於對此次條例的討論，記者專門到深圳市法制辦了解該條例的相關情況，深圳市法制辦有關負責人表示，該條例目前處於立法階段，不便就公眾關注的話題作出任何回應。

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　　本報記者遊春亮

　　本報實習生惠珍