出境入境管理立法

　　本報記者陳麗平

　　近日在十一屆全國人大常委會第二十六次會議上分組審議出境入境管理法草案時，全國人大常委會組成人員提出，應加大對非法入境、非法居留、非法就業的“三非”人員的打擊力度。

　　非法就業獲取的報酬應當沒收

　　出境入境管理法草案一審稿規定，外國人有下列行為之一的，屬於非法就業:未取得工作許可和工作類外國人居留證件，受聘(雇)于用人單位或者從事其他獲取勞動報酬活動的；超出工作許可限定範圍工作的；外國留學生違反勤工助學管理規定，超出規定的崗位範圍或者時限工作的；未取得工作許可和工作類外國人居留證件，從事其他取得工作許可和工作類外國人居留證件方可從事的活動的。

　　出境入境管理法草案二次審議稿刪去了“受聘(雇)于用人單位或者從事其他獲取勞動報酬活動的”，將上述規定修改為“未按照規定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內工作的”。

　　“刪去的理由是什麼?”范徐麗泰委員説，按照有關説明，是因為獲取勞動報酬很難查證，所以不應將“獲取勞動報酬”作為查處非法就業的前提。

　　“我對這個講法沒有異議。”但范徐麗泰認為，獲取報酬是非法就業不可缺的一部分，不獲取報酬的是義務工作，不算是就業。她建議，在此條規定的最後加一句:“非法就業所獲取的報酬予以沒收”。這樣，獲取的報酬不一定要查證，但是如果知道有，違法的人就有責任將這個報酬拿出來。

　　信春鷹委員認為，有效地處理“三非”問題是這次立法很重要的任務。“三非”中最難的就是非法就業。草案這次修改得比較好，原來的定義是“從事有報酬的活動”。“有報酬”很難認定，報酬是什麼?一般理解為工資。很多外國人在中國工作，都是拿錢的，但是你要一問，從他的僱主到他本人，都説不是報酬，是生活費、補貼等。現在很多人已經在我國“安營紮寨”了，房子也買了、車子也買了。但是一問他，他就説是給朋友幫忙。

　　侯建國委員則認為，要求外國人在我國境內工作的，應當取得工作許可和工作類居留證件，然後用人單位才可以聘用，這在實際操作中很難做到。

　　留宿外國人要登記可能做不到

　　草案規定，外國人在中國境內旅館住宿的，旅館應當按照旅館業治安管理的有關規定為其辦理住宿登記，並向所在地公安機關報送外國人的住宿登記信息。外國人在旅館以外的其他住所居住或者住宿的，應當在入住後二十四小時內由本人或者留宿人，向居住地的公安機關辦理登記。

　　“這一點實際上可能做不到。”侯建國委員説，30年前在我國外國人是很少的，現在外國人來訪的多了，而且有很多外國人就是我國公民的親戚、朋友、同學，住在居民家中的情況也非常普遍。草案要求到當地公安機關辦理登記，這在實踐中可能做不到。發達國家對簽證的審查、入境非常嚴格，一旦入境管理就放得比較松了。

　　侯建國委員建議，對這一條再作研究。

　　應加重對違法行為的處罰力度

　　全國人大代表王琳在四川省成都市公安局出入境管理局工作。她認為，從提升境內外人員守法意識的角度出發，需要加重對部分違法的外國人的處罰力度。

　　草案規定，因監護人或者其他負有監護責任的人未盡到監護義務，致使未滿十六周歲的外國人非法居留的，對監護人或者其他負有監護責任的人給予警告，可以處一千元以下罰款。

　　“我認為這種處罰明顯偏輕。”王琳代表説，在實際工作中，這類人主要發生在外籍華人的子女身上，很多外籍華人是從中國出去以後加入外國國籍的。在自己做監護人或者委託其父母或者其他人承擔監護責任的時候，認為小孩的事情沒什麼大不了的。針對這種情況，應該把一千元的罰款調整為一千元以上四千元以下。

　　金碩仁委員也認為，草案對造成外籍未成年人非法拘留的監護人處罰過輕。他説，實踐中，基層的有關執法人員經常遇到監護人因故意或過失造成其所監護的外籍未成年人在華非法居留的案例，而且個別監護人的違法行為情節比較嚴重。但草案規定對違法行為的監護人給予警告，可以並處一千元以下罰款。這顯然與目前我國外國人管理工作的實際需要和法律實施的社會效果不相適應。建議根據造成非法居留時間的長短和具體情節，提高對監護人的罰款幅度，至少五千元以下，增加監護人的違法成本，有效控制外籍未成年人在華非法居留現象的增多。

　　對違法出具邀請函件的要重罰

　　草案規定，違反本法規定，為外國人出具邀請函件或者其他申請材料的，處罰2000元以上10000元以下罰款，有違法所得的，沒收違法所得，並責令其承擔所邀請外國人的出境費用。

　　“除上述處罰外，建議增加情節嚴重的，兩年內不得再出具邀請函件。”全國人大代表陳澤民説，這樣有助於遏制中國境內的單位或者個人出具虛假的邀請函件或者其他申請材料的現象。

　　李祖沛委員建議，對協助他人非法出入境的，要加重懲處力度。對違法為外國人出具邀請函件或其他申請材料的，收容、藏匿非法入境、非法居留外國人的，都要重罰。

　　全國人大代表雷添良也認為，協助他人非法出入境，是非常嚴重的違法行為，應加大打擊力度，提升法律的威懾力。

　　侯建國委員提出應增加限期離境和遣返的規定

　　本報訊記者陳麗平近日在十一屆全國人大常委會第二十六次會議上分組審議出境入境管理法草案時，侯建國委員認為，草案對外國人入出境違法行為的處罰，首先是罰款，對情節嚴重的再加上行政拘留。對非法入境外國人的處罰有一條非常重要，也是比較有效的，就是限期離境和遣返，這和處理中國人的違法情況是不一樣的。對性質嚴重的，還可以規定其幾年內不得入境。

　　一些常委委員認為要有重點地建立羈押遣返場所

　　本報訊記者陳麗平近日在十一屆全國人大常委會第二十六次會議上分組審議出境入境管理法草案時，一些常委委員認為，應當有重點地建立對違法的外國人的羈押遣返場所。

　　“現在對‘三非'人員處理難度很大，各地的做法也不太一樣，總的來講不夠規範。”裴懷亮委員建議，有重點地建立一些外國人羈押、遣返、審查場所，國家給予一定的財力支持。這樣有利於拘留、審查、遣返“三非”人員。

　　全國人大外事委員會委員江亦曼説，各地公安部門反映，我們對違法外國人的羈押場所不夠。另外，遣返的有關費用還沒有落到實處。草案對相關的經費保障沒有特別規定。國家應該建立對違法外國人的羈押場所，並且保障遣返中的有關費用。

　　金碩仁委員建議繼續保留取消居留資格的規定

　　本報訊記者陳麗平“建議繼續保留對涉嫌違法外國人採取縮短停留期限和取消居留資格的強制措施條款。”金碩仁委員近日在十一屆全國人大常委會第二十六次會議上分組審議出境入境管理法草案時説。

　　現行外國人出入境管理法規定，對不遵守中國法律的外國人，我國政府主管機關可以縮短其在中國停留的期限或者取消在中國的居留資格。

　　金碩仁委員説，草案對涉嫌在華違法外國人的處罰性和限制性強制措施中，只規定了限期出境和驅逐出境的強制措施。目前，基層公安機關辦理涉外案件中“限期出境”和“驅逐出境”的審批權限，屬於公安部委託省級公安機關代行審批權。按照目前的工作程序，其審批程序多，要求高，時間較長。在實際工作中，基層公安機關經常遇到由於個別外國人來華後，因涉嫌違法但情節輕微，尚不宜適用限制人身自由處罰或者採取限制人身自由強制措施，而應當立即或者在較短時間內責令其離境的外國人，辦案部門就以“就地、就近、快速、便捷”處理的原則，根據外國人出入境管理法的規定，經地(市)級公安機關批准，對涉嫌違法外國人採取“縮短停留期限”或者“取消居留資格”強制措施，責令其限時離境。此措施在基層公安機關實際辦案工作中，由於程序簡便，所需時間短，易懂易操作，廣泛受到基層公安機關辦案部門的肯定。

　　金碩仁建議，繼續保留“縮短停留期限”和“取消居留資格”的強制措施。