歷經13年探索，農險立法終於邁出關鍵一步。

　　國務院法制辦日前公佈了《農業保險條例（徵求意見稿）》，向社會各界徵求意見。

　　我國是農業大國，也是自然災害多發的國家，如何通過保險分散風險，改變農業生産和農民增收“靠天吃飯”的窘境，是事關國計民生的重大課題。

　　農險定位為有國家補貼的商業保險

　　2007年以來，我國開始推進中央財政補貼的“政策性農業保險”試點，五年來農業保險累計保費收入超過600億元，年均增速達到85%，業務規模居世界第二。農業保險在承保品種上已經覆蓋了農、林、牧、副、漁業，試點遍及所有省市區，承保糧油棉作物7.87億畝，佔全國播種面積的33%。此外，農房保險、農機具保險、漁業保險等試點也在穩步推進。

　　儘管發展迅速，但農險仍面臨缺乏穩定持續的政策支持、當事人權利義務關係不規範、農村基層機構參與農險存在法律障礙、政府部門職責分工不明等問題。

　　保監會有關負責人指出，農業保險有四個“特殊性”：政策特殊性——經營風險大，必須有國家財稅政策扶持；操作特殊性——投保、查勘等需要基層政府部門協助；風險管理特殊性——投保有逆選擇，為防範道德風險需集體投保；經營結果特殊性——如遇到巨災風險，沒有財政主導的大災機制，保險公司難以承受。因此亟需從國家層面立法，以改變政出多頭、試點分散、市場失靈等狀況。

　　農業部農村經濟研究中心副研究員龍文軍認為，此次徵求意見稿明確了農險定位，即“有國家補貼的商業保險”，同時也突破了農險經營面臨的政策瓶頸：

　　一是明確了農業保險需要政策支持，涉及保費補貼政策、稅收優惠政策、金融支持政策等多方面。

　　二是明確相關部門的職責分工，提出國務院要設立農業保險工作委員會，建立農險工作協調機制，對保監部門、財政部門、農業部門、民政部門、縣級以上地方人民政府在農險工作中的職責作出了明文規定。

　　三是明確了從事農險業務的保險機構的業務規則，對農險合同訂立、投保、定損、理賠等環節進行規範，使保險機構有章可循。

　　四是明確了違反條例的罰則，使監管部門和司法部門在處理相關問題時有法可依。

　　五是規範了基層涉農機構協辦農險業務的行為，規定農機、農經等部門協助辦理保險業務時可“約定費用”，解決了激勵機制的問題。

　　“這個意見稿，初步確立了具有中國特色的農業保險的制度框架；明確了中國農業保險的供給體制——保險公司為主，其他保險組織為輔；明確了巨災風險制度的框架——即中央和地方建立財政支持的農業保險大災機制。把這些問題解決好，農業保險發展的根基才穩固。”首都經貿大學保險係教授庹國柱説。

　　涉農短期意外傷害保險適用條例

　　徵求意見稿明確，除了農業保險外，對國家給予政策支持的農房、農機具保險等財産保險，以及涉農的短期意外傷害保險和短期健康保險，保險公司經營時也可參照適用條例。

　　“這是對各地在涉農保險方面探索成果的一種肯定。”庹國柱説。

　　近年來，保險公司因地制宜加大農險産品創新力度。比如在上海，通過蔬菜價格保險，探索解決多年來“菜賤傷農、菜貴傷民”的難題；在新疆喀什疏附縣，“農戶綜合保險”對農牧民農業生産及家庭財産、人身意外傷害等提供綜合性保險保障，更加全面發揮了保障和服務農業生産與農村生活的功能。

　　“將涉農保險納入《農業保險條例》適用範圍後，保險公司在經營時可以享受稅收減免政策，同時可以要求地方政府和相關管理部門在經營過程中予以必要支持。在面臨巨災風險時，也能通過政府的大災機制分散風險。農險是高風險業務，眼下各公司都在摸著石頭過河，有了明確的政策支持就少了後顧之憂，保險公司經營積極性會大為提高。”庹國柱説。

　　徵求意見稿明確，國務院保險監督管理機構批准設立的其他保險組織，經營農險業務，適用本條例。庹國柱認為，這給那些尚未歸保監會管理的互助型保險組織吃下了“定心丸”。“目前全國有20多家財産保險公司，經營農業保險的有5、6家，相對於龐大的保險需求仍嫌不足。”

　　防冒領，投保人與被保險人須為同一人

　　徵求意見稿對涉及農民利益的投保、理賠環節，做出了許多詳細規定。

　　記者在採訪中發現過這樣的問題：農民外出打工了，家裏的地被村幹部悄悄投了保險，災後賠款也落在村幹部手裏。為避免這種情況，徵求意見稿明確規定，農業保險投保人與被保險人必須為同一人。農業生産組織、村委會等單位，組織農戶集體投保農業保險的，保險公司在訂立合同時須制定分戶投保清單，詳列信息並由投保人簽字確認。

　　理賠拖遝的問題一直為農民所不滿。徵求意見稿明確規定，保險公司應當在與被保險人達成賠償協議十日內，將賠款支付給被保險人。為防止集體投保理賠時的不公正或賠款被他人冒領、截留，徵求意見稿要求，理賠清單應當由被保險人簽字，並予以公示。

　　此外，徵求意見稿還鼓勵金融機構對投保農業保險的農業生産組織和個人加大信貸支持力度。據了解，目前許多地方，政府對參保農戶給予保費補貼，銀行對參加保險的農戶優先給予信貸支持，形成了政府財政資金引導，政府、銀行、保險公司共同合作、承擔風險的模式，促進了農民增收。

　　“規範政府補貼、保險經營機構的行為，體現了政府公信力，能夠減少操作的隨意性，確保農民利益。在出現糾紛時，當地法院有立案依據。”龍文軍説。

　　保險公司未經批准經營農險、數據造假將受罰

　　“條例搭起了中國農險經營的制度框架，‘柱子'立起來了，但仍需添磚加瓦。”庹國柱認為，條例規定了中央各部門應支持農險工作，但對各部門的具體職責還未明列。此外，對省政府在農險工作中的責任還需明晰界定。他舉例説，以往試點中，有省政府阻止保險公司投保再保險，覺得財政補貼那麼多，不該再“拿走”一部分，結果發生了大災，保險公司賠不出，省財政又不肯兜底，農民拿不到賠款，在群眾中造成了很不好的影響。

　　庹國柱認為，條例對建立大災機制問題只説明“財政支持”，較之國外明確規定“政府發債”或“公司借款”等，略顯單薄。融資途徑、支持方式等還需進一步明確。

　　徵求意見稿對保險公司未經批准經營農險、數據造假等行為列出了處罰標準。但對以虛假理賠等方式套取補貼、沖銷保費等行為，並沒有規定處罰標準。“農業保險是政企合作，約束也應是雙方面的、對等的。”庹國柱教授認為，實踐中很多地方保費補貼遲遲不到位，影響了保險公司經營，可最後賠不出時板子卻打在保險公司身上，這是不合適的。“條例”還應加大對參與農險的各政府管理部門的約束，使之真正具有執行力。

　　“雖然條例將農業保險定位為有財政補貼的商業保險，但事實上它已成為黨的惠農政策的一部分，‘政府引導、市場運作，自主自願、協同推進'這一原則下，各政府部門的責任都加大了。配套措施須儘快跟進，操作細節還需進一步完善。”庹國柱説。