始於經濟領域的中國改革推進至今，政府和社會領域的改革需求也日顯迫切，其中，如何處理政府與社會的關係，本身就是一項重大課題。中央編譯局專家認為，近年政府與社會的互動從單向“推力”更多地演變成雙向“合力”，經歷了從懷疑到信任、從被動到主動、從管控到治理的變遷過程，但達到共同善治仍有很長的路要走。日前，《瞭望》新聞週刊記者分赴全國多地，與“中國地方政府創新獎”調研組一道，探訪相關實踐探索，以供各方研討、參考。

　　文/周紅雲

　　改革開放後，隨著社會主義市場經濟體制的建立與深入，一個相對獨立的民間社會在中國迅速崛起，它對完善市場經濟體制、轉變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、改善社會管理等發揮著日益重要的作用。

　　更為重要的是，民間社會的成長和社會力量的發育，將成為完善我國政府治理結構的重要載體，對我國社會走向成熟、完成現代化轉型起著至關重要的作用。

　　縱觀過去十年間政府創新中社會力量的參與和推動，可以看出官民互動朝著良性的方向邁入了一個新的發展階段。

　　從推力到合力

　　政府創新是社會發展的火車頭，是公共權力機構為增進公共利益而進行的創造性改革。從某種意義上説，政府創新實質上是一場政府自身的變革。

　　然而，無論在政治體制改革、行政改革還是社會管理和公共服務領域，政府創新都離不開社會力量的參與和推動。

　　從2000年開始，中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合發起了“中國地方政府創新獎”評選活動，至今已經連續舉辦了六屆，共有1800個左右的各級地方政府創新項目申報該獎項，經過課題組初選和全國專家委員會復選，139個項目獲得入圍獎。

　　經過對這些入圍創新項目的初步分析，我們發現，政府與社會之間的互動關係體現為單向度的“推力”和雙向度的“合力”兩種不同模式。

　　政府改革與創新的內在動力不足是政府存在的通病，在我國，也不例外。從過去十年中國地方政府創新項目的發起動因來看，問題導向的改革創新不在少數，也就是説，這類改革或創新是政府為回應社會問題或社會需求，並由社會力量單向推動而不得不作出的變革。因此，從政府與社會關係的角度看，這種改革創新起源於社會問題和社會需求的倒逼，社會力量成為政府改革的推動力。

　　從基層執政舉例來説，四川省平昌縣公推直選鄉鎮黨委委員的改革就是如此，面對當時鄉鎮治理的種種問題和激化的幹群矛盾關係，鄉鎮黨委委員直選成為化解當時各種社會矛盾的一種有效途徑，並成為當時改革者的唯一選擇；又如，面對農村“兩委”矛盾，湖北省廣水市開展的“兩票制”選舉村黨支部書記的改革；還有河南省社旗縣“下訪團”、重慶開縣麻柳鄉“八步工作法”等創新也都是如此。

　　另一類政府創新則體現為政府與社會雙向互動的“合力”取向，政府依靠社會力量並與社會共同合作是這類改革的特點，並成為這類改革取得成功的關鍵。

　　浙江省寧波市海曙區政府購買居家養老服務項目依靠社會組織的力量，向社會組織購買服務，從而實現政府為老年人提供養老服務的目標；上海普陀區長壽路街道民間組織管理體制改革，在街道層面建立為民間組織服務的民間組織服務中心，搭建起民間組織與政府之間的橋梁，併為社區居民提供社會服務，實現社區治理的目標；浙江省義烏總工會的“工會社會化維權模式”，依靠社會化力量為外來農民工維權，等等，這些改革都體現了政府與社會良性的合作互動取向。

　　近年政府創新中的社會力量，雙向“合力”模式越來越多，由於互動的升級，進而顯現出從懷疑到信任、從被動到主動、從管控到治理的變化。

　　從懷疑到信任

　　改革開放之前，國家佔據了幾乎整個社會的空間，或者説整個社會被包納在國家範圍之內，社會整體生活在一個全知全能的強大國家和政府之下。這種社會管理通常表現為政府淩駕於全社會之上，習慣於包攬一切社會事務，習慣於對社會成員的控制而非服務，習慣於替公民做主而非共同治理，社會通常成為被政府管理的對象，處於被管理的地位。

　　在這樣的社會裏，政府在包攬一切社會事務的同時，往往懷疑社會和公民參與公共事務管理和服務的能力，懷疑社會自我管理、自我服務和自我發展的運行機制。

　　改革開放後，這種社會管理模式開始破局。與社會主義市場經濟體制的建立與深入一道，民間社會初步形成，社會和市場從國家和政府中逐步分離出來，政府、市場和民間社會各領域的職能也相應分離。國家和政府逐步認識到，對於一個穩定、有活力和持續發展的健康社會，民間社會的成長和社會組織的發展是必不可少的，民間社會的發達是社會穩定與和諧的基礎；同時，民間社會的發展也是不可違背的趨勢。

　　在這樣的前提下，國家和政府也逐步認識到民間社會以及活躍於民間社會中的社會組織在提供公共産品、改善政府與社會之間關係、參與政策制定和反映公民訴求、保護弱勢群體、促進社會主義民主進程等方面的積極作用，並將民間社會及社會組織作為政府有力的合作夥伴而納為體制內的建設性力量,促進社會的多元治理與合作治理。

　　黨的十七大提出要重視社會組織建設和管理，中央也對加強社會組織管理、發揮社會組織作用日益重視，多次強調並支持社會組織參與公共管理和社會服務。在一些地方，如北京、深圳、上海等都在大力推進社會組織管理體制改革，探索社會組織參與社會管理和公共服務的現實路徑。

　　最近，廣東省深化體制改革工作會議明確表示，廣東將加大政府職能轉變力度，舍得向社會組織“放權”，敢於讓社會組織“接力”；凡是社會組織能夠“接得住、管得好”的事，都將逐步地交給它們。

　　當然，從總體上看，“宏觀鼓勵”和“微觀約束”仍然是社會組織發展的主要特徵，這也在很大程度上反映了一些政府及其官員對社會力量參與社會管理和公共服務的認識有待加強。

　　從被動到主動

　　在我國，一方面，隨著社會的變遷，過去以單位制為依託的政府直接控制社會的單向度管理，已經難以達到及時調節社會矛盾衝突、促進社會公平正義，維持社會秩序和穩定的目的；另一方面，隨著人們物質生活水平的提高，社會需求不斷增加，而且社會需求向著多樣化和個性化方向發展，政府提供的整齊劃一的公共服務越來越難以滿足不斷增加的多樣化和個性化的社會需求。

　　政府逐漸意識到，如果只是被動回應社會需求，公民和社會組織的一切活動仍然依靠國家和政府發出指令實施控制，那麼，國家和政府將不堪重負，社會秩序和社會穩定也難於維持。因此，政府需要主動讓渡空間，切實轉變職能，將政府做不好、做不到的事情交給社會，保障公民參與公共事務管理的權利，真正培育民間社會的自我管理和自治能力。

　　轉變傳統社會管理理念，樹立政府與社會共治的新理念，要求加快政府體制改革，厘清政府的職能定位，強化政府制定規則和進行監管的“掌舵”功能，科學設置政府的社會管理機構、劃分政府的社會管理部門的權限，解決好“管什麼”和“怎樣管”的根本問題，避免政府對那些管不好也管不了的社會事務進行直接干預和管理，避免出現政府在社會管理中走向“總攬一切”或“過渡退讓”兩個極端。

　　在切實轉變政府的社會職能，進一步剝離政府包攬和直接從事的社會管理事務職能的同時，需積極培育和發展各類專業性的社會組織，發揮公民和社會組織在社會管理和公共服務中的作用，以取代和填補政府退出領域的管理。政府應通過多種方式扶持和培育社會組織的發展,為民間社會的成長和社會組織的發展提供政府財政支持和政策保障。

　　近些年來，政府不僅在劃定作用邊界、轉變職能，從全能向有限，從管制向服務方面邁出了很大的步伐；而且政府主動培育和積極扶持社會組織的發展，逐步將一些自己無法管理和管理不好的空間讓渡給獨立的社會組織進行自我管理，或者與社會組織進行共同治理。

　　比如，北京建立樞紐型組織以扶持社會組織的發展；上海打造社會創新孵化園、建立生態公益園以主動培育社會組織；深圳推動社會工作的民間化專業化建設提升社會組織的專業能力等等，都是政府主動培育民間社會和積極扶持社會組織發展的創新舉措，不僅為社會組織成長和發展創造了良好的條件，而且為社會組織承接政府轉移職能、參與社會管理和公共服務的能力提升起到了巨大的推動作用。

　　從管控到治理

　　在政府與社會互動關係中，從懷疑到信任、從被動應對到主動培育的轉變，也大大推動了管控向治理的轉變。

　　根據現實需要和時代潮流，政府與社會的力量對比重心必將向社會傾斜，政府與社會的關係也將由“政府本位”向“社會本位”轉變，原來政府管理和控制社會的觀念必須讓位於調控、引導、服務和整合社會的觀念，政府對社會的統治觀念必須讓位於政府與社會的合作治理。

　　因此，重新樹立“社會本位”的治理理念，以“社會本位”為原則，逐步培育社會的獨立性、自主性和自治性，樹立政府為社會服務、政府對社會進行適度干預的理念，實現政府與社會的合作治理，從而使社會管理走向社會治理，才能建立起現代意義上的社會管理，實現社會秩序的穩定。

　　只有政府與社會合作治理，充分發揮民間社會自我管理和自我治理的功能，並使民間社會成為政府對社會管理的真正參與者和監督者，不斷完善公民權利對公共權力的制約機制，才能在調動民間社會和社會組織參與積極性的前提下保證和增加政府社會管理的透明度，才能促進人民群眾享有基本公共服務權利平等和機會均等，切實保護社會弱勢群體的權益，保證人民共享社會發展的成果，才能及時反映群眾意願，引導公民以理性合理的形式表達利益要求、解決利益矛盾等。

　　共治格局初步形成

　　黨的十六大以來，社會管理與社會建設已經納入中國特色社會主義建設的總體佈局，成為構建社會主義和諧社會的重要戰略部署。作為社會建設的重要內容，社會管理與公共服務創新也已經擺到了黨和國家的重要議事日程。經過不斷探索，我國社會管理與公共服務創新已經取得了重大成績，政府、社會與公民的共治格局已經初步形成。

　　近年各級政府都很重視社會領域的改革創新，另一方面，公民和社會組織也應該成為參與社會管理和公共服務的新主體，在那些政府沒有提供服務或者提供了但效果不佳的領域，應該將權力和資金下放給社會組織，讓社會組織成為自我管理和提供公共服務的重要載體。

　　可以預計，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局將成為未來一段時間內政府與社會互動的基本體制，不僅政府應在社會管理中發揮主導作用，同時也應強調發揮社會組織和公民在社會管理中的作用，逐步建立起政府與公民社會在社會管理中的合作夥伴機制。

　　總體上看，黨的十六大之後，我國社會建設蓬勃發展，政府在社會管理和公共服務領域積極創新，以“民生”為重點，在就業、收入分配、社會保障、教育、醫療、社會管理和社區建設等領域作了很多積極的改革和嘗試。不過，在一些地方、一定程度上，社會建設仍然是政府在唱“獨角戲”，社會協同和公眾參與不足，如何組織和動員社會力量參與社會管理和公共服務，目前仍然缺乏一個總體性的政策思路和頂層設計，更缺乏適合社會組織和公民參與的項目設計。因此，官民共治仍有很長的路要走。□（作者單位：中央編譯局）