徵地制度是我國土地管理制度的重要方面，在我國經濟社會發展和工業化、城鎮化進程中發揮了重要的作用。但隨著市場經濟的發展，出現濫用徵地制度的現象。

　　國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春近日公開表示，當前徵地矛盾增多，其中一個主要原因是地方政府在一定程度上忽視、漠視徵地法律程序，造成耕地快速減少，犧牲農民利益。

　　對於當前我國徵地制度存在的問題以及未來變革的方向，《法制日報》記者採訪了有關專家。

　　徵地過程中農民權益受損

　　甘藏春指出，中國徵地制度設計是與發展戰略相適應的，沒有這個制度，就很難解釋經濟高速增長，解釋快速城鎮化、工業化進程。我國工業化、城市化進程不可逆轉，只會加快不會推遲，但土地政策、土地立法重點要轉向減少耕地過多過快流失，轉向維護農民土地合法權益。

　　“我國徵地制度的最大弊端，就是在農地城鎮化過程中，造成農村城市化進程滯後，造成大量‘偽城市化’農民。面對日趨複雜的徵地矛盾，制度改革完善的重點應該放在保護農民合法土地權益上，讓被徵地農民分享真正意義上的城市化成果。”甘藏春説。

　　記者了解到，去年年底，全國20多個省市進行的一場讓農民“上樓”行動曾引起社會的極大關注，被認為是現行徵地制度弊端的集中體現。

　　被曝光的農民“被上樓”的地區目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地換取城鎮建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減挂鉤。

　　據了解，“城鄉建設用地增減挂鉤”政策本意是推進城鄉建設用地的節約、集約利用，然而這場所謂以政策為依據的“上樓”行動，目前被指是曲解國家政策，為地方土地財政所驅動，正演繹為違背農民利益、以地生財的新途徑。

　　“政策設計理念及出發點是好的，不過，國土資源部部長兼任國家土地總督察徐紹史也表示這個政策在操作中出現了一些問題。”中國人民大學土地管理系博士張遠索説，他曾對北京郊區某村的153戶不願搬遷的家庭做了一份民意調查，結果顯示，有超過一半的家庭是因為擔心搬遷後利益受損而拒絕搬遷。

　　有關專家對於農民“被上樓”的評價與“偽城市化”的説法不謀而合。

　　“‘城鄉建設用地增減挂鉤’在實際操作中存在一些法律問題。將農民集中起來創造一個大規模的村莊，這種‘適度城市化’改變了農民原來的生活生産方式，這種強制性的做法缺乏法律依據。這種強行的以‘城市化’為名的集中，不是正常的‘增減’。政策中明確的‘增減’，只是為了給土地規劃上的農業用地提供週轉空間，並不意味可以讓農民強行搬遷。”北京大學法學院教授王錫鋅認為，如果要搬遷就應當以徵地拆遷的方式來處理。

　　徵地背後的制度缺陷

　　國務院發展研究中心農村部部長徐小青認為，現行徵地制度存在兩個方面的缺陷，“一是徵地範圍過寬，二是補償標準過低”。

　　按照我國土地管理法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”

　　國土資源部一名不願透露姓名的工作人員對《法制日報》記者説，法律雖然規定為了“公共利益”可以徵地，但法律和實踐中尚未明確界定“公共利益”的界限，導致實際上各類建設均通過動用徵地權解決用地需求，造成土地徵收權行使範圍擴大、徵地規模過大。

　　而就徵地補償標準來説，上述工作人員表示，按照今年頒布的《國有土地上房屋徵收與補償條例》，“同地同價”即按市場價格補償。一方面，統一年産值標準和區片綜合地價雖然使補償標準有所提高，但總體水平仍然不高，一旦按市場價補償後若差別太大，可能導致之前被徵地農民的不滿並引發社會矛盾。另一方面，在目前徵地收益分配尚缺乏稅費調節手段的情況下，對徵地實行市場價補償，可能帶來新的分配不公，引起地方政府和未被徵地農民的不滿。因此，如何既按市場化原則提高徵地補償標準，又不致引發新的矛盾，是推進徵地制度改革必須解決的難題。

　　中國農業大學教授朱道林分析説，2004年8月，土地管理法修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償”，提出了徵收、徵用兩種形式。在歷次的改革過程中，徵地補償思路基本未變，其基本的補償思路是按照被徵土地前3年平均年産值，再按照人均耕地的差異確定補償倍數，因此通常稱為“産值倍數法”補償。

　　朱道林認為，從上述制度變遷過程可以發現，我國的徵地制度是在計劃經濟體制中形成的，土地首先是由國家採取無償分配的方式提供給農民耕種，實現“耕者有其田”。當國家建設需要使用土地時，再進行收回、收購或徵用、徵收，屬於典型的配給和調配式的生産資料分配方式。在這種背景下形成的徵地補償制度體現了兩個基本特徵：

　　一是對人不對地的補償原則。由於土地本來就是國家通過法律規定無償分配給農民使用，以滿足農民生産生活及發展經濟的要求，當國家不需要使用時，由農民耕種使用，並獲得收益；當國家建設需要使用土地時，則可以進行徵收，並按照不低於農民原生活水平為原則進行補償，因此補償過程中更多考慮的是由於徵地所引起的剩餘農業人口的安置和補償，而不是根據被徵收土地的區位和質量條件進行等價交換。

　　二是徵地的經濟關係僅體現補償關係。對所徵土地的補償僅依據原農業利用方式下的年産值進行補償，不考慮土地的潛在利用價值或市場價值，因此是一種純粹的補償關係，而非等價交易關係。

　　非法徵地侵害財産權

　　今年以來，土地徵收中的制度有了一定的完善：

　　今年年初，國務院出臺的《國有土地上房屋徵收與補償條例》首次對“公共利益”進行了界定。

　　在徵地補償標準方面，相關部門也已經有了一些改革舉措。2010年7月，國土資源部下發《關於進一步做好徵地管理工作的通知》，明確要“建立徵地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2年至3年對徵地補償標準進行調整，逐步提高徵地補償水平”。

　　甘藏春對此進一步指出，我國刑法中雖有非法徵地罪規定，但因為對該罪的確定有一個營私舞弊的前置條件，在實踐中基本上沒有人因此被追究刑事責任，“為便於認定和實際操作，對於非法徵地給被徵地人造成財産損失的，可以考慮按照侵犯財産罪來認定，追究相應刑事責任並要求賠償損失，從而形成更直接有效的法律威懾”。

　　北京大學法學院教授姜明安認為，嚴格地説，我國並沒有相應的罪名來治理那些非法徵地的官員。刑法規定了非法批准徵用、佔用土地罪，這一罪名是指國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批准徵用、佔用土地，情節嚴重的行為。但是，這一罪名卻很少用來懲處那些非法徵地的官員。因為構成非法批准徵用、佔用土地罪必須是國家工作人員有徇私舞弊的情節，但實踐中，絕大多數強拆的官員不過是為了政績，他們不但不是徇私，而且可以堂而皇之地稱自己是為“公家”服務。另外，這個罪名的懲罰力度也比較輕，通常是處3年以下有期徒刑；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，才處3年以上7年以下有期徒刑。

　　“非法徵地其實完全可以按照侵犯財産犯罪來論處。長期以來，我們只把非法徵地看作侵犯了國家對土地的管理秩序，因為土地所有權屬於國家和集體，那麼，非法徵地不過是侵犯了國家對土地的管理。但對公民來講，土地房屋是他們安身立命的財産，失去了土地和房屋，他們就失去了賴以生存的生産、生活資料。從法律角度上講，非法徵地首先就是侵犯公民的財産權，因為土地上不僅有國家所有權，更有公民的使用權、承包權，這些土地使用權、承包權都是公民的財産，非法徵用就是對公民財産的侵犯。”姜明安説。

　　姜明安進一步分析説，治理非法徵地是一項系統工程，從治理非法徵地的角度講，對現行徵地制度進行改革，需要考慮以下幾個方面：　

　　首先，明確集體土地所有權的主體，保證集體經濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使，防止目前一些地方的村幹部不經村民討論同意就任意處置集體土地的現象；

　　其次，對集體土地和集體土地上的房屋徵收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場。即修改現行土地管理法第四十三條，明確農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過徵收轉化，這一途徑僅用於公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用於商業利益，但也可用於公共利益。

　　此外，要提高對集體土地和集體土地上的房屋徵收的補償標準，按照現行土地管理法第四十七條規定，集體土地和集體土地上的房屋徵收補償標準僅為每畝6萬元至10萬元，每平方米100元左右，而城市房屋(實際是房屋下面的土地使用權)每平方米的補償標準通常達幾千元，大城市甚至達幾萬元。因此，要解決郊區和城鄉接合部的農民抵制徵收的老大難問題，必須參照《國有土地上房屋徵收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋徵收的補償標準。