8月14日，雲南省曲靖市陸良縣，被非法堆放鉻渣的地方土壤變灰白，植物枯黃（資料圖片）。圖/CFP

　　昨天，在提交全國人大常委會第二十三次會議審議的《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》中，增加了公益訴訟制度以保障當事人的訴訟權利，擬首次賦予社會團體提起公益訴訟的資格，被視為推動公益訴訟前行的突圍之舉。專家表示，從長遠來看，後期如何把這條規定落到實處，仍需要相應的制度來予以規定完善。

　　首次確定公益訴訟主體

　　■草案內容

　　全國人大常委會法工委副主任王勝明表示，近年來，環境污染和食品安全事故不斷發生，一些全國人大代表和有關方面多次提出民事訴訟法中增加公益訴訟制度。鋻於此，草案增加規定：對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。

　　此前公益訴訟的主體一直沒有明確，此次民訴法草案規定有關機關、社會團體可以提起公益訴訟，應該是一個很大的進步。北京理工大學司法高等研究所主任徐昕認為，“有關機關”指的應該是檢察機關、行政機關。社會團體指的應是民間組織，但到底什麼樣的民間組織才符合提起公益訴訟的條件，未來有關部門應該會有一個相關解釋。

　　自然之友總幹事李波認為，如果把群體利益通過民間組織以公益訴訟的方式來維護，不僅有利於減輕公眾在環境訴訟中的成本，提高企業違法的成本，對社會的穩定也是大有好處的，“公益訴訟是一種更好地表達和溝通社會群體意見、維護公眾利益、疏解衝突的一種形式。”

　　“草根組織”

　　訴訟首被受理

　　10月19日，環保草根組織——自然之友，收到了雲南省曲靖市中級人民法院的立案通知書。此前，自然之友曾兩次就曲靖鉻渣污染事件向該法院提起環保公益訴訟，皆未被受理。

　　自然之友成功之前，民間組織作為原告提起環保公益訴訟被受理的案例只有兩起，均是由中華環保聯合會在2009年提起。但實際上，中華環保聯合會是一家經國務院批准、民政部註冊、環境保護部主管的全國性社團組織，具有一定的官方背景。

　　“它不是典型的草根組織，所以它成功的經驗也相對難以複製。”自然之友總幹事李波説。

　　正是因此，這次自然之友提起的公益訴訟獲得受理，更顯得意義重大。中國政法大學環境法學教授王燦發認為，這是“我國環境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無利益相關者提起公益訴訟的一個良好開端”。

　　李波説，有了自然之友這個成功的先例，草根環保組織以後再向當地提起公益訴訟，就有了一個正面的案例可以借鑒。

　　個人多敗訴 社團難受理

　　由於我國沒有公益訴訟的理論和立法，沒有實體法和程序法作支撐，在司法實踐中表現為一系列的“難”，起訴難、審理難、判決難、勝訴難、執行難。

　　為了這次訴訟，自然之友兩年前就開始進行知識上的儲備，向專家、學者、有經驗的機構學習。一直到今年鉻渣污染事件出現，“我們覺得是該出面的時候了。”

　　今年7月和9月，自然之友和重慶綠色志願者聯合會先後兩次聯合向曲靖市中級人民法院提起了公益訴訟。“説實話我們很沒有把握，很忐忑。”李波説，按照我國現行的法律制度，原告起訴必須證明自己和案件有直接利害關係，否則法院會以原告主體不適合而拒絕受理。

　　為了增加此次訴訟成功的可能性，自然之友徵得了中華環保聯合會的支持，後者同意作為支持單位參加此次訴訟。李波説，此次訴訟順利被受理的另一個重要原因，應是環保部三年前在全國幾個省市試點設立了環保法庭，雲南是試點之一。

　　在設立環保法庭前，民間組織向法院提起環保公益訴訟根本不可能成功。但即使是環保法庭設立後，“環境公益訴訟的進展也是非常緩慢的。不然我們提起的訴訟不會成為草根組織成功的第一個。”事實上，包括環境公益訴訟在內，公益訴訟整體都舉步維艱，其小成氣候是最近十年間的事。

　　北理工法學院一位法學專家表示，目前在我國，公益訴訟主要體現為個人訴訟的形式，而個人大部分都敗訴，敗訴的主要原因是，法院認定被告行為未直接侵害到原告的私人利益。但如果以民間組織等社團名義提起訴訟，又極有可能因與案件並無利益關係，而被法院拒絕受理。

　　今年3月12日，“公益訴訟的困境與未來”學術研討會在北京理工大學舉行。與會的眾多專家認為，公益訴訟的困境包括立法不完善，司法不支持，訴訟對象過於強大等。一名專家在會上表示，公益訴訟的目的是維護社會公共利益，因此公益訴訟更多地應該寄希望於社會公益組織和公民個人，而不是檢察機關的參與和推動。

　　研討會上，公益訴訟如何突圍成為眾多專家討論最熱門的問題。專家們普遍認為，突破困境的進路首先是加強立法，賦予檢察機關、政府機構特別是民間組織提起公益訴訟的資格；其次，政府、司法機構、律師皆應轉變觀念。

　　以環保公益訴訟進展緩慢來説，李波認為，環保法庭成立3年來，對於草根環保組織是否能作為公益訴訟的原告，仍存在不同的認識。很大程度上，環境公益訴訟涉及到當地經濟的發展、企業污染、環境保護等，當地法院決定是否立案，是需要平衡眾多方面的關係和利益的，“很多時候地方官員不願因一些公益訴訟案件成為地方經濟發展的障礙。”

　　李波同時認為，由於是直接介入到利益衝突中去，對於目前仍處於弱勢的環保組織來説，具有很大挑戰，其自身的知識儲備、人才儲備等都需要提升。

　　司法機構觀念亟待轉變

　　普遍被認同的一個觀念是，公益訴訟不僅具有糾紛解決、公共利益權利保護、不當行為糾正等功能，還可藉以形成社會公共政策、制約公權。與此相應，目前比較突出的食品安全問題、環境污染問題的違法成本將大大增加——當生産企業向食品中添加非法添加劑時，向河水中排放高污染生産物質時，將不得不有所顧慮，因為公益訴訟隨時可能找上門，並且讓他賠個底掉。

　　但到底誰有權利提出公益訴訟？學者普遍認為，檢察院、行政執法機關、社會團體、公民個人在一定條件下均可提起公益訴訟。但在相關法律條文中，一直未有明確規定。

　　此次民訴法擬規定社會團體可提起公益訴訟，“這是非常大的進步。以後社會組織提起公益訴訟將會更容易。”專家認為，公益訴訟主體的確立，將更有利於保護公共利益。

　　以環境公益訴訟來説，環境公益訴訟可更有效地抑制環境侵權行為和約束環境行政權力，防止行政不作為、濫作為以及行政權力違法尋租的現象，最終達到保護環境、保護公民環境權益的目的。

　　個人也應成為訴訟主體

　　儘管這是一個大的進步，但徐昕認為仍“進步得不夠”。他表示，目前在我國社會組織發展還不夠，其數量及自身能力都有限。相對而言，個人也有動力、也可以作為主體提起公益訴訟，要維護公共利益，就必須有更多的個人、組織有權利提起訴訟，這也是之前廣大專家學者一直呼籲的，但此次民訴法草案沒有賦予個人提起公益訴訟的權利，對此政府方面可能持有較為謹慎的態度。

　　徐昕同時表示，此次草案規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權利等損害社會公共利益的行為，都可提起訴訟，“這個社會公共利益的界定比較困難，以目前的定義來看，食品安全問題、國有資産流失、消費者維權、環境問題等等都應涉及公共利益。”

　　徐昕説，目前儘管民訴法草案規定了提起公益訴訟的主體，但今後必須有更多的配套制度來進行完善，“比如民間組織按規定起訴了，但法院不受理怎麼辦？所以必須要著重于制度的落實和規範。”

　　中國公益訴訟網創辦人李剛認為，將來公益訴訟的審判程序等仍需要最高法院以司法解釋予以完善。

　　■縱深閱讀

　　公益訴訟的艱難破冰之路

　　公益訴訟，有別於代表私人利益的訴訟。公益訴訟案件的提起人即原告，一般與案件並無利益關係，但也因此，案件往往被法院拒絕受理。近十年來，因相關法律的缺位，公益訴訟一直舉步維艱。到底誰才有權提起公益訴訟？正在審議的民訴法草案對此予以了明確，並擬賦予社會團體提起公益訴訟的資格，但這僅限于起訴階段，公益訴訟依然面臨重重困難。

　　本版采寫 本報記者 陳蕎 孫乾