編者按：

　　城管，承擔著城市市容秩序、環境衛生等諸多管理任務。這個集眾多部門行政處罰權于一身的綜合執法機構，其成立初衷是為了消除多頭執法、交叉執法、重復執法、執法擾民等問題，近年來卻一直飽受非議，城管執法引發的社會衝突成為社會熱點。

　　在許多人眼裏，城管是個既陌生又熟悉的機構。對城管制度從何而來，究竟管了哪些事，執法的依據是什麼，為什麼城管執法總和暴力聯絡在一起等疑問，恐怕一時難説清楚。帶著這些疑問，人民網多位記者分赴北京、上海、南京、深圳、瀋陽、西安、珠海、咸陽等八個城市實地採訪。深入解讀城市管理應該管什麼、誰來管、怎麼管？人民網與人民日報讀者來信版、政治版聯合推出“城管十問”系列報道，敬請關注。

　　城管的名聲實在説不上好。百度上搜索“城管”二字，除了其官方網址，其餘絕大多數是有關城管的負面信息。被問到工作中最大的問題是什麼，在北京做了27年城市管理工作的吳風説：“那還是群眾的不理解、不支持。”

　　群眾為什麼就非得理解、支持城管不可呢？一提到“城管”，腦海中首先浮現出的是與城管對立的小攤小販，他們懷裏沒有任何機構的許可證，只是無奈地寄望于在城市中找到他們生存所需要的寬容和許可。城管與他們之間的矛盾，幾乎沒有緩和過。

　　不過，吳風認為，城管要是三天不上街，城市肯定運轉不下去。他説：“我對這份工作最大的感想，如果實話實説，許多人都會不可思議，説你太虛，太假。因為我是北京生、北京長的，從我小時候一直到現在，北京的面貌發生了巨大的變化。這些變化怎麼來的？咱們北京市全體公民確實為北京市做出了貢獻，但再一個，北京市要是沒有城管這樣一支全方位管理的隊伍，肯定不行。”

　　那麼城管出現之前，中國城市是什麼樣兒呢？

　　城管出現之前——誰來管理城市？

　　1997年相對集中處罰權改革試點之前，吳風還在市容辦公室，做著跟戶外廣告、園林綠化和街頭小販打交道的工作。

　　上世紀70年代末、80年代初，改革開放序幕拉開，城市一些人為生活大膽走上街頭做買賣，或謀生活，或操副業。隨後數年間隨著戶籍制度的逐步鬆綁，大量的農村人口涌入城市。而城市也有大量工人隨著國企改革而下崗。他們中相當一部分踩著前人的腳印選擇了“練攤”為生。

　　吳風回憶，當時北京街頭有不少是從沿海較發達地區批發各類商品、來北京倒賣的小販。假冒的“蘋果”牌牛仔褲、紙糊後上漆的假鞋，進價只有幾元錢而一齣手就是幾倍十幾倍的利潤，就憑跑個差價，“個體戶”就搖身變作了“萬元戶”。除了冒牌服裝，沒有質量保證的電器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打開的市場。

　　北京那時還沒有幾棟像樣的高樓大廈，動物園這樣的批發市場也遠未建成，商販們席捲過狹窄的京城街道，成了管理者甚為頭痛的難題。加上城市發展過程中帶來的其他問題，市民私搭亂建的，路面上吐痰的、亂扔的，損毀市政、環衛、園林公共設施的，亂貼亂寫的，城市臟亂差的情況在當時普遍存在。

　　一位在北京市生活了幾十年的肖先生回憶，在人流量較大的路口，商販隨意擺攤設點，小擴音器發出的叫賣聲和來來往往車輛的喇叭聲震耳發聵；垃圾亂堆亂放；行人車輛通行不暢的狀況是常態，四週居民深受其害。

　　城市需要文明有序的發展，與老百姓生活追求相違背的行為必定要被適當限制。一批與城市管理相關的執法隊伍便應運而生了。

　　“市容的、交通的、公安的、工商的、園林的，搞綜合整治。後來，陸續發展的還有衛生局的，市政府的。”吳風説。這些隊伍，即是城管隊伍的前身。到九十年代城管隊伍建立伊始，隊員多是從這些隊伍中調配而來。

　　此時，“城市管理”這一概念還遠沒有進入老百姓的視野。

　　“當時的執法模式，按我們現在來説，實際就是胡亂執法。”回憶起《行政處罰法》通過之前的情形，吳風説：“執法基本上沒什麼商量。最早是騎自行車執法，不方便沒收物品，屢次説還不走的時候，收秤是阻止交易繼續的最有效辦法。後來一個隊伍就帶一輛卡車，(見到小商小販，)‘哪兒來的，不該在這兒賣啊’，東西就給弄到卡車上去了。有時候是把車一卸，往邊上一扔，收破爛的一來就給收走了。”

　　往回追溯，這大概是“城市管理綜合執法”這一概念最早的來源。這個發端概念歷經十多年，從上層到基層都曾經歷不小的爭議和各種力量的推演，幾經波折，最終才落成了我們如今看到的“城管”這支隊伍。