安徽省銅陵市試點撤銷街道辦事處模式

　　是應徹底撤銷，還是保留進行職能轉型——街道辦改革何去何從？

　　【本週聚焦】街道辦能全面撤銷嗎？

　　本報記者 王 瑜

　　背景

　　近日，安徽省銅陵市全面撤銷街道辦事處，成為我國第一個全部撤銷街道辦的地級市。其改革模式被稱為"銅陵模式"。對此，民政部基層政權司副司長金華表示，如果這一模式評估效果良好，將在全國推廣。

　　此言一齣，引來各方熱議。有觀點認為，如今街道辦事處形同虛設，浪費國家資源，應立即撤銷。也有人認為，我國城市基層目前還有許多工作離不開街道辦，不應搞一刀切。提高行政效率，轉換管理服務職能才是街道辦改革的出路。

　　此前，1954年頒布的《街道辦事處條例》已于2009年由全國人大宣佈廢止。這被一些人士認為，街道辦事處的撤銷已沒有了法律障礙。那麼，街道辦究竟能全面撤銷嗎？記者對此進行了調查採訪。

　　"銅陵模式"引發爭論

　　2010年7月底，安徽省銅陵市銅官山區在全國率先啟動社區綜合體制改革，撤銷原有街道辦，整合成18個大社區，原有街道幹部工作人員一律下派各社區任職。經過一年多實踐，今年9月，銅陵市將這一模式向全市推廣，撤銷該市所有街道辦。

　　記者調查發現，一些地方街道辦長期以來存在的輕作為或無作為的情況引起不少專家和公眾不滿，他們對撤銷街道辦明確表示支持。

　　民政部基層政權司副司長王金華表示，一個市有市、區、街道、社區四級，市、區裏佈置下來的任務，街道轉手開個會，再佈置給社區，街道只是個"二傳手"。

　　也有相當一部分專家學者和公眾對於撤銷街道辦後的社區能否成功轉型表示擔憂。

　　記者調查發現，居委會或社區行政化嚴重的問題不能簡單歸咎於街道。因為安全、消防、衛生、民政、計生、環保、勞保、外來人口管理、消費者維權、房屋出租管理等幾十項行政工作幾乎是上級政府各職能部門直接下派。

　　北京市東城區某居委會相關負責人表示，本來有街道辦在，很多具體行政工作交由街道來幹，社區只是配合。如果撤銷了街道辦，社區面臨的行政工作任務恐怕會更多。

　　有專家呼籲，若只是撤銷街道辦，沒有減輕居委會行政負擔，其結果必然是換湯不換藥，"少了大街道辦，多了許多小街道辦"。

　　還有專家質疑銅陵市的改革成效。撤銷街道辦建立大社區，整合後新社區設置了社區黨工委、社區居委會、社區服務中心等多個機構，相當於在原來社區居委會之外又疊加了多重機構，這樣的改革是否有效，還有待觀察。

　　街道辦已與現實需求脫節

　　街道辦發端于建國後，1954年，全國人大常委會審議通過的《城市街道辦事處組織條例》規定：10萬人以上市轄區和不設區的市，應設立街道辦事處等。這是街道辦作為城市基層管理體制一級機構的開始。經過半個多世紀發展，中國城市基本形成"二三四"的管理模式，即兩級（市、區）政府、三級（市、區、辦事處）管理、四級（市、區、辦事處、社區）網絡。

　　這種管理模式一度在城市建設和管理過程中發揮了積極作用，卻也造成一些地方街道和社區在基層管理服務方面職責重疊和公共資源浪費，表現為街道辦和居委會行政化日益嚴重，工作人員很難有時間深入了解基層民意。

　　調查中記者發現，很多原本由政府職能部門或由街道辦承擔的行政工作也被"二傳手"到社區。社區管的事越來越多，居委會門口的牌子也越挂越多。以北京市東城區六鋪炕居委會為例，其門口目前就懸挂了法律服務工作站、殘疾人溫馨家園、外來務工人員登記站等12塊牌子。據説有居委會最多時甚至挂了近60塊牌子。

　　一位居委會工作人員對記者抱怨，現在居委會每個人至少要對口上面七八項職能部門任務，僅僅準備各項工作彙報和迎接不同職能部門檢查與考核便佔去大部分工作時間，剩下真正用於服務居民時間越來越少。

　　依據相關法律規定，居委會是居民自治組織，應更多在居民自治、基層民主方面發揮積極作用。然而現在相當一部分居委會精力主要用於完成各級政府和街道辦交辦的任務，很少開展居民自治和化解基層矛盾。

　　廣州市白雲區政協委員信力建認為，當前四級管理模式已經落後，必須改革。街道辦的存在，既加大政府財政負擔，也阻礙政令暢通，弊大於利。

　　王金華認為，"居委會成為政府的腿腳，自治功能大大弱化。"從這個意義來看，撤銷街道辦有利於強化居民自治。

　　體制改革與職能轉變或是方向

　　事實上，街道辦撤銷後發生反彈的情況並非沒有先例。早在2002年3月，南京市白下區就曾進行過街道體制改革嘗試。當時，近50年曆史的淮海路街道辦被撤銷，成為全國首個由街道辦改社區的試點。

　　淮海路街道管理體制改革，首次打破長期以來形成的"二三四"城市管理模式，在當時引發不小震動。國家、省、市民政部門和專家學者對其表示肯定，甚至一度被稱作"小崗村"式改革典型。然而在之後改革深入過程中，卻遭遇重重阻力。2009年，白下區進行行政區域調整，淮海路社區被重新劃歸五老村街道，回到試點前狀態。

　　因此，調查中一些學者和公眾對於只改革基層辦事機構，不理順從上至下的管理體製表示質疑。

　　香港城市大學高級副研究員吳木鑾認為，城市治理的改革需要有自上而下的通盤改革思路，即"頂層設計"的重要性。

　　從最終目標來講，無論撤不撤街道辦，關鍵要厘清政府管理服務和居民自治的邊界和關係，通過明確管理職能、工作程序和辦事規程，合理劃分基層行政管理和服務機構的職責權限。

　　北京市律師協會公益法委員會委員沃興偉建議，用法律形式將居委會作為居民自治組織的工作職責和內容固定下來。而後依法為社區減負，避免職能部門隨意給社區下派任務。這才能保證社區工作者有更多時間和精力服務居民，真正實現社區自治。

　　長期致力於研究政府基層管理的北京大學政府管理學院副教授萬鵬飛表示，對於撤銷街道辦，不同地區情況不一樣，不應一刀切，應具體問題具體分析。

　　不少專家表示，應儘快轉變政府職能、實現政府工作重心下移。相對於我國社區自治組織而言，政府對社區的管理應著重從宏觀角度來進行考慮和操作。

　　江蘇省社科院研究員項光勤認為，推進政府職能轉變是關鍵。政府職能部門及其派出機構在處理與居委會的關係時，一定要把握它們之間"指導與協助、服務與監督"的合理定位。

　　鏈結

　　街道辦事處

　　街道辦事處是區人民政府的派出機構，是代表區政府對街道轄區行使管理職權的基層行政組織，行使區政府賦予的職權，在街道工委直接領導下開展工作。

　　街道是中國大陸地區不設市轄區的城市（不設市轄區的地級市和地級市所代管的縣級市、縣）、較大城市（直轄市、副省級市、地級市）市轄區或功能區的行政分區，管理機構為街道辦事處市轄區政府、不設市轄區的市政府或功能區管委會的派出機關。

　　他山之石

　　美國模式

　　美國是典型的社區自治模式。美國的市是州政府的分治區，市政體制採用的是"議行合一"或"議行分設"的地方自治制度，實行高度民主自治，依靠社區自治組織來行使社區管理職能。政府在社區不派出組織或機構，社區居民自發組成的社會團體行使社區管理職能。美國社區管理基本上是由政府規劃、指導和資助，具體實施和運作由社區進行。

　　新加坡模式

　　新加坡是政府主導模式的代表。政府直接對社區進行管理，社區內存在公民諮詢委員會、社區中心管理委員會和居民委員會三個組織。政府對社區管理進行直接和具體干預，社區居民民主參與意識淡薄。

　　日本模式

　　日本是混合模式的代表。日本模式以地域為中心。地域類似于我國的街道辦事處，地域中心是政府的行政管理機構。地域中心由政府撥款，社區管理在政府的指導監督下進行，體現為民服務的意識；同時呈現民主化自治的趨勢。（曉漁據公開資料編輯）